消费者增权管理

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编者按：本论文主要从对我国消费者增权的总体评价；促进我国消费者增权的有效途径等进行讲述，包括了在计划经济时代，消费者无需增权、除了房地产市场之外，我国目前的教育、医疗甚至住房公积金、养老保险等领域、发挥政府在消费者增权中的主体作用，增加消费者经济政治权力等。具体资料请见：

消费者权益保护问题，不管是在国内还是在国外，始终是一个热门话题。近年来国外学术界提出了“消费者增权”的概念。在“消费者增权”的理念下，消费者维权有了更新的内涵。在我国，有关消费者维权问题的讨论十分热烈，不少学者提出了许多很好的维护消费者权利的思想和建议，政府相关部门也出台了许多维护消费者权利的政策和措施，但目前消费者维权状况还是不够理想。本文尝试从“消费者增权”这一新的角度，对我国如何进一步促进消费者维权进行初步研究，以期为改善我国消费者维权提供一些参考。

一、文献综述

所谓增权，就是指赋予或提升个人或群体的权力或权能的过程。增权往往涉及增权主体和增权受体两个方面。增权主体往往是握有资源的组织或机构，如国家或社会机构；增权受体往往是由于各种原因而处于无权或削权状态的社会弱势群体。就消费者与生产者的关系来说，消费者就是弱势群体，属于需要增权的角色群体。消费者增权是指通过某种政策或措施来提高消费者的经济政治权力、增强消费者消费能力和维权能力的过程。

目前，国外的消费者增权研究主要集中在“消费者教育”领域，由于买卖双方信息不对称，消费者在选择商品时常常不能做出对自己最有利的选择；而生产商、销售商则凭借自身拥有的商品信息，在价格等谈判过程中处于有利地位，甚至很可能欺诈盘剥广大消费者。理论界认为，保护消费者权利不受侵害的手段之一，就是通过法律强制生产者、销售者披露与消费者利益保护有关的产品质量、性能和价格等信息，并通过消费者教育，提供消费者信息、忠告、知识与操作技能等，来为消费者增权。

豪威尔斯（GeraintHowells）分析了政府通过强制生产商、销售商披露商品信息来给消费者增权的利弊。他认为保护消费者利益是市场有效运行的不可缺少的部分，解决买卖双方之间信息非对称问题是最有效的保护消费者的手段之一。但是，他也对信息披露的作用提出质疑，解决信息非对称在消费者增权方面存在一些局限：消费者缺乏时间，不会过多地关注产品信息；信息披露可能只对中高收人消费者有利，低收入者未必会有效利用信息；消费者常常对商品信息做出非理性反应，他们在理解和处理信息上的能力有限；生产商、销售商的市场营销技巧会在一定程度上抵消掉信息披露的消费者增权作用。因此，豪威尔斯认为，对解决信息非对称的消费者增权作用的估计不可过高，还必须采取其他消费政策来配合解决信息非对称的消费者增权。

麦克格雷戈（SueMcGregor）对解决信息非对称来实现消费者增权的可持续性提出了质疑，因为解决信息非对称的消费者增权是追求消费者高于生产者、销售者的控制性权力而不是整合性权利。有鉴于此，他提出了可持续的消费者增权，也就是说，使消费者发现自我权力。他指出，给消费者以信息有助于创造能力（使他们能够）去做某事，但这不是使消费者增权。“使能够”意味着某消费者得到消费某商品和服务的手段（如：得到忠告、信息、购买建议），但是，消费者增权必须使某消费者具有这样的感知：某消费者具有采取保护自身利益的能力和权力，即对权力的内在感知。内在权力是由某消费者自己创造的，而不是别人硬性给予的。消费者增权就是赋予消费者基本的经济政治权力，使消费者获得发现“内在权力”的能力，进而采取行动来改变买卖双方不平等的现实。在麦克格雷戈看来，可持续性的消费者增权不是要改变个体行为，而是要改变整个系统。

显然，仅仅从解决信息非对称和消费者教育的角度来进行消费者增权，其效果是有限的。尽管如此，豪威尔斯对解决信息非对称消费者增权局限性的分析和麦克格雷戈提出的从宏观的整体主义的角度来看待消费者增权的观点，却对我国目前如何增加消费、提升居民消费水平具有重要的意义。

二、对我国消费者增权的总体评价

在计划经济时代，消费者无需增权。新中国成立后，为了优先发展重工业、尽快实现工业化，我国实行计划经济，社会生产和消费都服从于国家统一计划，国家在社会消费上一直实行抑制居民消费的政策。一方面，通过普遍的低工资政策和统购统销制度，消费者的消费能力被严格抑制，满足人们基本消费的生活资料被严格控制在国家手里，居民必须凭票购买定量配额消费资料，在消费资料的获取上，消费者依赖于国家，失去了自由选择权力。另一方面，作为低工资政策的一种补偿，国家在福利和社会保障领域（如住房、子女教育、医疗、工伤、养老、生育等）则采取了基本上免费供应的政策。国家财政一直重建设性投入、轻公共性投入，社会保障水平和居民的福利一直比较低。这种消费政策保障了人们最基本的生存权利，但同时也抑制了人们消费需求的扩张和消费水平的提高。消费者基本上处于无权的状态，也无需谈论消费者维权问题。

从某种意义来说，1978年我国开始的改革开放，也是消费者增权的开始。消费者增权的力量主要来源于国家和市场。就国家来说，消费者增权的作用主要表现在以下3个方面：①国家对传统的不合理产权制度进行渐进性改革，不再控制一切社会资源和经济活动，允许鼓励民营经济在国有经济的夹缝、边缘地带生长，也放开了对消费资料的控制。我国过去将近30年改革开放的成就之一是，民营经济已经成为我国经济中最具活力的增长点，导致了来源于“体制外”的居民收入和消费品迅速增长，消费者购买能力和选择权力大大增加。②国家逐步调整了国民收入分配中积累和消费的比例关系，通过增加公务员和国有企业职工的工资、恢复奖金津贴制度等措施，提高了工薪阶层的收人水平和购买能力。③改革开放特别是1994年我国实行分税制改革以来，随着财政体制由经济建设型向公共服务型的转变，我国财政支出开始逐步向公共化方向转变，政府加大了对基础设施和公共事业建设的投资，人们的吃、住、行、教育、通讯、医疗等方面得到了较大程度的改善。

市场在消费者增权中的作用主要表现在两点：①市场经济是一种消费者主权经济，在市场经济活动中消费者的意愿和偏好起支配作用。通过逐渐引进市场因素，提高了全社会消费品生产和供给的能力和效率，长期困扰我国居民生活改善的生活必需品短缺问题得以解决，人们消费需求得到迅速扩张，消费水平不断提高。例如，20世纪90年代后期，在市场机制的驱动下，金融创新步伐加速，银行纷纷推出了消费信贷举措，为居民消费提供融资支持，居民可以向银行贷款购买大宗耐用消费品，从而使得居民的消费能力有了质的提升，大宗耐用消费品（如住宅、汽车）的享用时间得以大大提前。②通过市场竞争，市场提供了种类越来越多、质量越来越好的产品，同时，消费服务也越来越完善；许多原来被认为是“奢侈”产品的价格逐渐趋于下降，使得大多数的家庭有能力购买这些产品。消费者主权在20世纪90年代的家电生产和消费中得到充分体现。家用电器行业激烈竞争的结果之一就是家用电器产品价格的大幅度下降，这相当于提高了广大消费者的实际支付能力和购买能力，也是家用电器得以在城乡家庭迅速普及的原因之一。

但是，改革开放以来，我国高收入人群享受了较多的消费者增权，而低收入人群享受的消费者增权较少。例如，20世纪90年代开始的我国房地产市场发展过程很能说明少数人群享受增权多、广大低收入人群享受增权少的情况。由于我国实行渐进性市场化改革，一直存在着市场化与未市场化的体制和价格双轨制，这种双轨制为权钱勾结、官商勾结非法牟取暴利创造了巨大空间。至今我国土地非农化使用定价还是实行市场化与未市场化双轨制，工业用地和基础设施用地基本上未按市场机制运作；该市场化定价的经营性土地价格未市场化，导致土地价格的市场化形成部分占比偏低，截至2005年底，“招拍挂”出让土地面积占全部出让土地面积的比例只有35%。一些房地产商与一些政府官员联合以非经营性用地名义，通过协议出让甚至行政划拨方式，低价取得农村集体所有的土地，之后再全部或部分转为经营性土地，套取高额的利润，而失地农户所得补偿却微乎其微。即使是有偿交易的土地市场，政府权力部门实际拥有“双重垄断”权力：一方面，面对土地的拥有者（特别是农民的土地），政府权力部门是“垄断买方”；另一方面，面对购房群体这一最终消费者，政府权力部门又是土地的“垄断卖方”，这种非平等交易必然导致利益分配的扭曲，造成明显的“两益两损”。所谓“两益”是指地方政府一些官员从土地中获取巨大利益和房地产企业获取较高的收入，在地方政府一些官员和房地产企业获得“两益”的同时，也存在着“两损”。所谓“两损”是指土地的实际拥有者农户利益受损和住房消费者在高房价格局下利益受损。因此，少数人通过房地产市场非法暴富实现了消费者增权，但社会大多数人特别是弱势群体－－土地所有者农民和住房消费者反而因房地产市场发展而削权。

除了房地产市场之外，我国目前的教育、医疗甚至住房公积金、养老保险等领域，也存在着较严重的少数人实现消费者增权而社会弱势群体却存在消费者削权的现象。例如，设立住房公积金制度的目的是为了帮助低收入居民解决购房融资困难问题，但由于我国目前还是在用计划经济的手段管理住房公积金，个人缴存住房公积金是硬性规定的，而个人使用住房公积金却有种种限制，只有购买住房的个人才能提取住房公积金，但是目前绝大多数低收入居民根本无法购买住房，因而不能取出自己账户上住房公积金；住房公积金被少数高收入者或与住房公积金管理部门有密切关系的人借用或挪用进行房地产炒作。住房公积金帮助了少数人实现了消费者增权，社会大多数人特别是社会弱势群体却因住房公积金被削夺了住房消费权力。

三、促进我国消费者增权的有效途径

（一）发挥政府在消费者增权中的主体作用，增加消费者经济政治权力

政府是消费者增权的重要主体，政府应该承担帮助消费者增加经济政治权力的职责。首先，消费者的经济政治权力包括就业权、收人权、选举权、诉讼权等，提高民众特别是社会弱势群体的政治经济权力有利于从根本上促进消费者增权。民众的政治经济权力获得主要依靠政府的制度供给，因此，保障居民经济权力更要充分发挥制度创新的作用。要规范政府和企业的行为，落实和保障民众的就业权、收人权等经济权力。要使政府职能明确定位并切实转变，使政府相信市场，发挥市场在配置资源中的基础性作用；使政府努力创造一个有利于竞争、有利于公平交换的环境；使政府努力塑造在民众中的可信形象；只有这样，政府才能很好地充当市场经济中的“裁判员”。规范企业行为就是要使企业承担社会责任，使企业通过诚实守信、合法经营、遵纪守法等来获取利润和获得发展，而不是通过巧取豪夺、坑蒙拐骗、偷税漏税等来牟取暴利。

其次，消费者增权需要有与市场建设和完善有关的法制环境、行政管理、市场秩序规范、社会治安维护等公共事业服务的配合，由于政府职能转变滞后，我国目前与消费者增权有关的公共事业服务的供给在数量和质量上却严重不足。我们必须加快政府职能转变和加大财政对公共事业建设特别是对规范、维护市场经济秩序的公共事业建设投入，尽快消除当前市场中的混乱现象。在劳动力市场建设和监管上，我们要下大力气建成一个覆盖城乡的全国统一劳动力市场，改变劳动力市场中的各地分割格局，消除不利于劳动力自由流动的制度缺陷，减少劳动力寻找岗位、就业的成本。下大力气建立全国统一的劳动力保护和保障机制，特别是要尽快建立对农民工利益的保护制度，减少农民工的维权成本。只有这样才能大幅度提高广大民众特别是社会弱势群体的经济政治权力，从根本上实现我国整体的消费者增权目标。在大幅度增加消费者权力的基础上，政府还要加强消费者维权的力度，政府要加大对市场建设和监管的财政投入，保障工商管理、质量检验、物价管理等部门执法经费的来源，使其站在公正的立场上取消我国在住房、通讯、医疗、教育等消费领域中存在的霸王合同和霸王条款；保证其实施有效市场监管，防止商业欺诈、假冒伪劣等危害消费者权力的现象发生。

（二）政府要帮助社会弱势群体增加收入，提高社会弱势群体的消费能力

消费者增权必须要物质基础，没有足够的收入，就根本无从谈起消费者增权。即使消费者获得了充分的商品信息，由于受到收入水平低造成的流动性约束，消费者还是不能做出最优的购买选择。要发挥公共财政在实现中低收入消费者增权中的作用。在高收人群体得到充分的消费者增权的同时，社会弱势群体由于受经济体制改革和市场的影响较大，其就业和收入很不稳定，收入水平增长缓慢。低收入或无收入社会弱势群体常常面临更换消费资料的阻力（如因消费资料配套问题，换一个消费资料则要求系列消费资料全部更换），在吃穿住基本消费方面，社会弱势群体消费能力较弱，得到的消费者增权效果不明显；加之国家和单位逐步取消原来免费的住房、医疗、教育等福利制度，社会弱势群体不但没有得到消费者增权，反而出现了削权的迹象。面向中低收入阶层的具有收入再分配性质的转移支付制度和社会保障制度，可以在一定程度上减缓市场经济条件下的收人分配不均、贫富差距过分悬殊，是政府增加消费者消费能力的最有效工具。然而，与市场经济体制相配套的我国公共财政体制建设滞后；真正体现公共产品和服务提供的公共事业发展支出、再分配性转移支付安排明显不足，远远不能满足中低收人消费者增权的需要。我国必须加快传统的经济建设型财政体制向公共服务型财政体制转轨，要通过迅速减少政府的经济建设投入来增加社会保障支出和转移支付力度，在取消作为计划经济时代的免费的住房、医疗、教育等福利制度的同时，要大幅度增加居民特别是低收入居民用于住房、医疗、教育等消费支出上的补贴，增加居民特别是低收入居民在社会福利方面的消费权力。我国居民储蓄超过了20多万亿元，不管国家采取如何最有效的刺激居民消费的措施，很多居民也不愿意拿出来消费，我国实行了刺激居民消费的政策，然而居民消费占GDP总量的比重却下降了8个百分点，而且继续下降；只有在国家解决好个人医疗、教育和养老等社会保障制度之后，居民储蓄才会被用于消费，居民消费能力才会提高，居民才会自觉地维护自己的消费权力，追求消费的质量。

就业促进体系、失业保障体系、国民教育体系和公共卫生体系等公共事业建设，既是我国当前财政投入的薄弱环节、经济社会发展中的矛盾焦点，也是未来我国公共财政投入中的重点。社会公共事业的建立和完善，可以减少社会弱势群体在就业、教育和医疗等方面的支出，相当于提高他们的收入水平。要充分发挥转移支付在缩小收入分配差距中的作用，今后财政转移支付的重点是应支持地方尽快建立对困难群体的利益保障机制，帮助困难企业解决社会保险金和医疗费等拖欠问题，帮助地方政府落实就业和再就业政策，支持中低收入职工特别是失业者参加社会保险，支持地方政府建立医疗保障、救助制度特别是农村合作医疗制度，补助慈善基金会、红十字会等民间组织充分发挥社会救助的作用。

（三）建立公益诉讼制度，切实保护消费者权力。

公平司法是维护市场秩序、保护竞争的必要手段。如果法律存在缺陷或法院解决公平不力，使消费者处于投诉无门的境地，消费者就很难增权。如果生产商、销售商对消费者的欺诈行为被识破也不会遭到必要的惩罚，就必然会助长商业欺诈行为的泛滥。因此，政府必须构建保证法院公平司法的财政保障机制。构建保证法院公平司法的财政保障机制，可以大幅度降低消费者进行个人维权的诉讼成本，使消费者权利被侵害时能够打得起官司。维护消费者权利的诉讼行为具有社会公益性，正因为它具有公益性，所以许多消费者存在“搭便车”行为，当自己的权力被商家侵害时，怕耗费时间耗费金钱更怕得罪商家，不愿起诉商家，等其他消费者来起诉违法商家，消费者“搭便车”行为造成的后果是消费者屡屡被欺诈，违法商家总是逍遥法外。因此，为了更有利于促进消费者增权，维护市场秩序，保证国民经济健康发展，政府应该尽快建立保护消费者权利的公益诉讼制度。