浅谈林场国有林地回收

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摘要：林业是一项重要的公益事业和基础产业，加强生态建设，维护生态安全，是二十一世纪人类面临的共同主题，也是我国经济社会可持续发展的重要基础。为贯彻落实《决定》精神和退耕还林政策，林场对国有林地回收做了大量卓有成效的工作，但工作中举步为艰，阻力重重，一部分流失的土地收不回来，退耕还林工作也进展缓慢，生态安全得不到有效保护。本人在林场工作多年，拟对林场国有林地回收工作谈谈一点个人的见解和看法，以期引玉之效。

一、国有林地流失的主要方式

造成国有林地流失的原因是多方面的，有政策失误所造成的，有管理失误造成的，也有人为造成的，但不外乎以下几种方式：

一是肆意开垦，破坏林地现状和用途。这种方式自林场成立初期表现得最为突出和普遍，但在法律政策日渐完善和管理力度日益加强的今天，这种方式已经形不成气候，其破坏力和影响力开始慢慢下降。

二是圈地蚕食，变公为私。这种方式可视为“明修栈道，暗渡陈仓”，其主要表现为，林区群众先是在林地里或有争议的林地里搭建看似无关紧要的棚子、低矮房等建筑物，随着时间的慢慢推移，棚子变楼房、荒地变阳台、变猪栏、变菜园……，这种渐进的方式一般让人不易觉察也容易令人“接受”，但一经出现，却往往是最难处理的。

三是采用隐蔽的“拉锯战术”，通过“烧、砍、拔”和“牧马放羊”等方式破坏森林植被和新造林地，变林地为荒山荒地，使林地管理部门事实上对该片林地失去“控制权”。

四是群体采用极富破坏力的方式公然与林业管理部门作对，集体参与破坏活动。这种群体事件一旦出现，则群众情绪将比较激化，影响比较巨大，危及林区的和谐与稳定，往往会惊动到各级部门，虽最终事态可以抑止，但日后将不能正常对林地生产实施有效管理和组织，形成林区的“死角”。

上述两种方式，如今已在林场国有林地流失中占据了主要位置。

二、林地回收工作的难点分析

林业系统圈内有一句话，叫“国有林地流失容易回收难”，一语道出了国有林地回收工作的“难”。林地回收工作涉及林场、政府、集体、个人等方方面面，处理不慎，全盘皆输。林地回收的“难”就难在于：一是社会经济的发展和人口数量的自然增长，与有限的生产生活用地存在长久的矛盾。现在农村普遍以种养为最基本的生产方式，种养的根基在于土地，土地的数量和分配总是有定量的，而靠科技提高单位生产量目前还存在相当大的困难且相当有限，“民以食为天”，老百姓总要穿衣吃饭，生产用地不够他们就盲目地以身试法。二是林场的行政管辖权属于当地政府，与林场的林地管理权存在重叠，有些林场甚至直属于当地政府，林地管理与政府行为存在一定的矛盾。所以，国有林地流失回收具有极强的政策性，涉及面广，没有地方政府的支持，回收问题就难以实现。其原因在于，于公而言，现在国家提倡和谐社会，讲求稳定胜过一切，于私而言，政府官员的政绩与选举与民众有相当大的联系，政府行为中难免有“你好我好大家”的做法。三是人民群众的文化水平普遍得到提高，钻法律空子的案例屡见不鲜，林区群众知道国家对集体事件的处理相当谨慎，是以他们常以群体事件出现，使执法部门和人员有所顾忌。四是历史遗留问题，国家解放后，农村实行“责任地”，将土地承包到户，但在落实的过程中，未能以严肃认真负责任的态度划定四至界，“农林混居”，界线模糊，有的甚至公然将国有林地向农民发放“土地使用证”或“林权证”，为以后出现的“争议林”、“争议地”埋下了无穷后患。

三、林地回收工作的对策

“三赢”是解决林地回收工作的根本，缺一不可。所谓“三赢”是指林场、政府、群众的“三赢”，唯有实现三方面合作共赢，才是林地回收工作的长远大计。对于如何实现“三赢”，本文拟提出以下三个方面供参考。

首先，社会经济的发展和人口数量的自然增长，与有限的生产生活用地这对矛盾一天不解决，就不能算是国有土地顺利回收。事实上，症结与矛盾一并存在，矛盾一天不解决，症结也一天不消失。解决这样的矛盾有两种办法：

1、通过建立自然保护区等办法，争取国家拨款，把生产生活条件极其缺乏的林区群众整体迁移安置，尤其是保护区核心区的农户；

2、在群众承认国有林地所有权的前提下，通过双方充分协商、协议，有选择、有条件地划出一定面积的林地与群众开展联营，从提供苗木、技术指导等角度帮助林区群众解决生产生活上存在的问题。

其次，林地的“双重管辖”性质，注定了管理上的弊病。这就需要林场必须与当地政府搞好关系，认真做好勾通和协调工作，除了自身积极扶持林区群众搞好日常生产生活外，还要为老百姓穿针引线，把政府“惠农”政策如退耕还林、沼气推广等落实到林区各家各户，甚至没有条件的也要积极争取创造条件，在这过程中，林场应该起到“桥梁”的作用，这是使事情进入良性循环的桥梁。

最后，回收被占林地，当要稳妥慎重，明晰主权，依法回收。

一是慎重对待“争议”地，稳妥处理农林关系，最在限度地争取合解，争取共赢。要与群众统一认识，达成共识，即退耕还林，真正地为农民解决实际困难，鼓励农民在被占地里自费种植林木，以优良的生态建设，促进和保障农民的丰收，增加农民的收入。

二是明晰主权。回收流失林地，政策性强，涉及面宽，难度大，林场应当成立专门机构，负责回收：1、摸清流失地准确位置、数量、侵占人、侵占时间、有无证件手续等，获取流失土地的主权证据材料，做好民事诉讼的准备工作；2、与地方政府的沟通协调，争取理解与支持。当前普遍存在一个突出的问题就是主权是否明晰的问题，如果林场拿不出足够的证据，证明对林地享有主权，这对回收工作的是十分不利的。

三要以法回收。国有林地，是国有资产的重要组成部分。打击国有资产流失犯罪是林区司法机关的重要职责，林区司法机关要认真研究法理，准确地适用法典，最大限度地做好依法回收国有林地流失的各种犯罪的调查、取证、诉讼、审理的准备工作，力争有理、有利、有节，涉及此类犯罪案件，有一起查一起，不能姑息，不能手软。

国有林地流失现象极为普遍，回收阻力大，困难多。但是只要抓住全国贯彻落实《决定》的有利时机，以三个代表为指导，以三个有利于为准绳，以《决定》为武器，有礼、有利、有节地予以回收，是完全可以赢得地方政府的理解支持的，只要政策到位，宣传到位，大多数群众也会理解配合的，回收土地的目的一定能够达到。