分析新经济背景下我国政府规制创新

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摘要：本文在概要总结发达国家与发展中国家政府规制实践经验的基础上，提出了一个基于一般性规律的、可动态调整的规制改革政策设计框架，并在此框架下探讨了在我国新经济发展战略背景下深化政府规制改革所面临的一些主要挑战。

关键词：政府规制放松规制经济发展改革

从东亚、拉美的区域性危机到全球性金融危机，急剧地改变了人们对于政府干预经济正当性的认识，自上世纪末期由新自由主义推动的全球性放松规制的浪潮正在逐渐消退，而转向要求政府采取更加有效的经济性、社会性规制政策以促进国家的发展和增进社会福利。

同时，自20世纪90年代以来，对于传统政府规制对象的经济和金融基础设施产业，我国陆续进行了重大的体制改革。改革虽然在国有垄断企业的管理体制、经营机制、产权多元化等方面取得了一些突破和进展，但是以“打破垄断，引入竞争”为目标的真正意义上的规制改革的成效并不显著，如被广泛认为具有竞争潜力的民航、电信、银行等产业的实际竞争程度仍然相当有限，而自然垄断性较高的铁路、电力等产业的改革停滞不前，各种反竞争实践普遍存在。造成这些现象的原因是多方面的，其中之一可能在于政策制订者与学术界过于机械地理解、模仿从欧美发达国家（尤其是美国、英国）移植而来的政府规制理论与实践经验，而没有系统地考察在我国特定发展阶段中既有的政治、经济、法律、产业历史等诸多制约因素的重大影响，从而引致在改革的路径与时机选择、具体政策的制订等领域出现了偏差与失误。

有鉴于此，本文在概括总结发达国家与发展中国家政府规制实践经验基础上，提出一个基于一般性规律的、可动态调整的规制改革政策设计框架，并在此框架下探讨了在我国新经济发展战略背景下深化政府规制改革所面临的一些主要挑战。

一、经济发展与政府规制的理性

20世纪六七十年代，新古典价格、公共选择等理论及相关实证研究成果从经济、政治等角度对传统规制理论与实践提出了强有力的质疑，认为由于存在着规制俘获、决策失败、高执行成本等不可忽略的政府失败，政府难以从公共利益出发纠正市场失败问题。在此背景下，自70年代末起，美英等发达国家率先放松对基础设施产业的政府规制，并在90年代促成了一波全球性的放松规制浪潮。

然而，近三十年的理论发展和实践经验表明，基础设施产业普遍存在着重大的市场失败，适度的政府干预仍然是不可或缺的，更符合现实的选择是在承认市场失败和政府失败共存的基础上，仔细权衡两者的收益与成本并探索那些最有效率的规制方法（Balleisent等，2009）。例如，行为经济学研究成果和历次经济危机表明，由于信息不对称和有限的认知能力等原因，个人行为会系统性地偏离理性，受此影响金融、房地产等市场会周期性地发生非理性繁荣或紧缩，最终往往引致更大范围的系统性风险。因此，作为社会风险管理者的政府应干预这种由非理性引发的系统性风险，包括对金融业实行更为谨慎的规制，而不像前期那样过度放松规制。

相较于发达国家，发展中国家在基础设施领域面临的市场失败问题要更加严重。首先，理论和经验都表明，私人市场不能自发地解决发展中国家的收入不平等与贫困问题，甚至可能恶化分配结果，有证据表明拉美国家在放松规制后收入不平等上升到惊人的高水平，并且相对损失最大的是低收入群体。其次，由于低收入和不发达的社会保障体系，发展中国家国家抗系统性风险能力较低，重大危机后往往陷入长期停滞和低增长，收入不平等与贫困也进一步恶化。最后，在传统市场失败领域，经验表明发展中国家基础设施产业的垄断程度更高，放松规制后能够实现的有效竞争程度非常有限；经济发展水平也决定了难以充分利用基础设施的潜在正外部性和解决污染等负外部性问题；财务、统计制度不健全及缺乏必要的资源投入使信息问题非常突出。例如，放松规制后发展中国家普遍引入了特许经营权投标制度，但经验表明在许多场合都难以实现“争夺市场的竞争”的理论预测效果，因为那些具有强大市场力量和信息优势的投标方能够操纵投标并在中标后长期攫取高额垄断利润与信息租，事后的合同执行、再谈判也充斥着种种机会主义行为。

二、经济发展与政府规制的有效性和效率

相对于有条件偏重于效率考虑的发达国家而言，发展中国家的可持续发展战略必须同时追求效率、稳定和减少收入不平等与贫困等三大目标。作为一项服务于发展战略的经济管理制度，政府规制政策的有效性意味着需要总体上仔细权衡这三项，使他们相互促进但又不时发生冲突的目标，包括在短期、长期目标中清楚地界定三者的政策优先性。

拉美、非洲等地区放松规制的失败充分证明了片面强调效率目标不可能帮助发展中国家实现可持续发展。因此，发展中国家规制改革政策的分配、稳定目标应至少具有与效率目标同等的优先性。例如传统上发展中国家主要依靠交叉补贴、低于成本定价和政府补贴的方式解决城镇贫困家庭缺乏可支付能力的问题。在放松规制后，如果纯粹考虑效率将要求大幅度提高服务定价、取消交叉补贴甚至完全取消价格规制，但是在仍然有大量贫困家庭缺乏支付能力的条件下，这很可能导致更严重的收入不平等与贫困，并反过来阻碍长期效率收益的实现。

三、发展过程中的基本制约因素与政府规制能力

制度背景对于规制制度的运行和结果具有至关重要的意义。一项好的规制政策必须是获得政治、法律、经济等基本制度充分支持的政策。同时，尽管存在着双向的交互作用与影响，但一国的基本因素的变动相对缓慢，从而会限制规制制度的调整速度和方向，这决定了在制订规制政策时要充分考虑到调整、适应的滞后性与成本。

既有基本因素也极大地约束了发展中国家的规制能力水平及其改进速度，从而进一步加大了改革失败的风险。由于政治、经济、法律制度的不完善，发展中国家更容易发生利益集团、政治的俘获和腐败问题；规制政策及程序不透明，内外部环境变动大往往使得政策缺乏连续性，加之规制机构普遍缺乏独立性，最终导致了规制承诺的低可信性；严重的信息问题也加大了规制决策失误的风险；由于内在的高执行成本特性，缺乏公共资金还限制了最优规制水平。事实上，世界银行、国际货币基金组织等国际机构在推行“华盛顿共识”后不久就注意到这些问题并一直在提倡改善治理机制，但毕竟这涉及到整个制度和治理体系的改进，难以在短期内看到什么大的成效（WorldBank2004）。鉴于基本因素对规制改革施加的制约作用不可回避性，这就要求在政策设计时一方面要充分评价本国基本因素对于方案可行性、最终效果的潜在影响，并主要选择那些简化的但与基本因素相适应的次优规制机制，尽可能地将潜在的负面影响和风险降至最低，然后再根据规制能力的改善情况渐进地引入复杂的强激励结构，而不是简单地照搬发达国家的规制政策与工具；另一方面也要具有一定的前膽性，需要考虑长期中改革对基本制度因素的反向促进作用，包括有助于加速规制能力的形成甚至能够促进基本制度因素变革的政策。

四、政府规制与反垄断政策

当代基础设施产业规制改革的一项主要目的是通过引入和促进竞争提高产业和整体经济的效率。然而，理论和经验表明相对于在改革的社会性目标方面，如何实现效率与公平的协调仍是最大的挑战。在政策制订方面，首先仍然要高度强调政府的社会风险管理者职能。进一步改善对金融业的必要规制以控制系统性风险、维持宏观经济的稳定，是实现效率与公平相协调的最基本要求，是实现社会保护的前提条件。下一步的利率改革、汇率改革和开放资本市场的方式、时机、次序的决策必须以此为前提。此外，金融业规制改革还必须强调与地区发展、“三农”、中小企业、住房保障等政策的更好协调，后者对于实现消除贫困、增加就业、缩小发展差距等社会公平目标至关重要。其次，需要更有效率地扩大贫困人口的经济基础设施网络的接入，逐步改进产品（服务）补贴模式。在网络建设方面，最关键的是继续改革当前的投资管理制度，高效率地配置和使用各级政府的计划内投资和产业发展基金，同时在条件允许的场合进一步开放市场、吸引多元化投资；鉴于近年来政府财政实力的提高，已初步具备改进交叉补贴这种再分配工具的能力，可结合各基础设施行业的价格规制改革，以可支付能力为标准，先发达地区后不发达地区、先城市后农村、先直接补贴后针对性补贴的次序逐步改革传统低效率的交叉补贴模式。

在制度层次上，现阶段基本因素对规制改革的制约效应仍然相当大。法律、税收与财务审计体系不完善，现有制度安排下规制机构的独立性低且俘获、腐败可能性高，规制能力和反垄断执法能力相当薄弱，内外部环境变动大导致政策缺乏连续性进而降低了可预见性和承诺可信性，产业实际竞争程度仍然有限，缺乏有效的监督、信息处置机制使得仍然存在严重的信息不对称。但是，也要看到近年来基本制度因素正在加速调整。如引入反垄断法，相对独立的金融监管机构的能力正在快速积累，各级政府的决策透明性在不断地提高，财务审计标准已基本与国际接轨。因此，在基于现实制约的基础上如何提高决策的前瞻性是对政策制订者面临的另一挑战。

最后，对规制方式与工具的选择必须强调谨慎直接引入发达国家模式，应在正反经验借鉴的基础上根据我国现阶段发展战略、规制目标、基本因素的特定要求，选择合适的规制方式与工具。例如，对于新一轮电价改革，除前述影响因素外，还需要考虑两个额外的关键因素：一是近年来能源价格波动剧烈且呈现长期上涨趋势；二是限于财力、意愿或实际操作困难，地方政府实施直接补贴的动力不足。在此背景下，目前尚不具备放开零售电价和彻底调整零售电价基本结构的条件。以此为前提，现阶段电价改革的重点应是改善现有的价格规制体系：引入附带上限的煤电联动零售定价制度，分开核定输配电成本并可考虑引入简单的强制性成本节省机制，简化供电与售电两端的电价结构，在继续标杆竞价上网和批发电力市场试点的同时鼓励电/煤企业、供电/输配电企业、供电/大型工业用户之间签订长期合同，鼓励有条件的部分省市或城市引入低收入家庭直接补贴制度。