韩国自贸区的发展逻辑

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摘要：文章通过对韩国自贸区的发展历程、现状及未来发展趋势进行梳理，借鉴了区域经济学的分析框架，从法学与历史学的角度研究了韩国的国家经济发展战略与产业发展规划对韩国自贸区发展的影响，研究认为自1962年以来，韩国政府明确而清晰的国家经济发展战略对其自贸区的发展提供了重要支撑，进而成功地推动了韩国产业结构的转型升级，促进了韩国长期的经济增长。针对中国自贸试验区的发展现状，文章提出应尽快将自贸试验区更名为自贸园区并构建“中央政府-自贸园区”的两级管理机制、设立《中国自由贸易区管理法》以及由政府主导推动自贸区建设的政策建议，以期通过对韩国自贸区发展逻辑的研究，为中国自贸试验区提供发展启示。

关键词：自贸区；国际贸易；贸易壁垒；金融危机

一、引言

随着英国脱欧、美国退出TPP，国际贸易保护主义抬头的趋势明显。金融危机的影响仍在持续，世界主要经济体的经济增长缓慢，世界经济整体复苏的不确定性增强。“一带一路”与国际产能合作的和平发展倡议在国际上得到广泛的响应，但当前“走出去”更多体现在对基础设施、能源与资源等方面的施工及投资上，中国产业资本通过技术、管理与标准的优势，走出国门开展国际产能的合作尚需时日。随着国际贸易保护主义的抬头，以美国2012年BIT范本为代表的高标准国际贸易规则的影响力不断扩大。鉴于中国自贸试验区的发展现状，可以预见2017年，中国商品的出口将面临更大的压力，国际贸易将面对更强的壁垒。国内方面，根据2016年第四季度的经济数据，虽然国内经济显示有反弹迹象，但内需疲软的状况尚未改变，供给侧改革有待深化，部分产能结构性过剩的迹象仍然较为明显。为主动适应国内外经济形势的变化，2013年，中国正式开始了自由贸易试验区（以下简称自贸试验区）建设。历经3年的发展和实践，自贸试验区逐渐成为扩大国际贸易，融入世界经济一体化进程的重要平台。中国的自贸试验区数量不断扩大，至2016年已达到11个，涉及11个不同的省市（2016年8月31日，国务院正式公布在辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、山西等7省市设立第四批自贸试验区。）。但在实际的调研中发现自贸试验区在如何充分发挥中国在资本、技术、管理、产业、政策等方面的优势，深度融入世界经济贸易一体化进程，有效推动对自贸试验区的发展依然面临众多的挑战。自贸区或自贸园区的概念在不同国家、不同的文件中有不同的表述，如对外贸易区、自由区、关税自由区、出口自由区、自由出口区、出口贸易区、经济自由区等，但主要特征及内涵具备一致性，所以文章采用了四种表述，自贸园区、跨境自贸区、自贸区与自贸试验区，其中自贸园区特指国内自由贸易区，即FTZ；跨国自由贸易区特指FTA；自贸区作为一种笼统的表述，含自贸园区(FTZ)和跨国自贸区(FTA)两种概念；自贸试验区是特指中国上海、天津、福建与广东四个自由贸易试验区。韩国的自由贸易区（以下简称自贸区）始于上世纪六十年代的出口加工区，在发展的过程中逐渐演变为自由贸易区，并在推动韩国的国际贸易发展、引导韩国产业转型的过程中发挥了关键作用。作为中国的近邻，韩国与中国广东在经济总量上相当，在地理环境、文化背景、资源、海域交通条件、人口密度以及产业结构等方面有众多相通或相似之处。由此可见，研究韩国自贸区的主要目的是借鉴其发展经验，为我国自贸试验区的下阶段政策修订提供政策建议。

二、自贸区的演进路径———国家发展战略的选择

在过去50多年时间里，韩国政府在不同的历史时期，分别制定了明确的经济发展战略，主要包括进口替代、出口增长、重化工业化、技术立国与区域经济一体化等。在这个过程中，韩国通过扩大国际贸易、引进国际直接投资(FDI)，构建现代的产业体系，不断推进产业转型升级。自贸园区的发展也完成了从出口加工区到跨国自贸区(FTA)的蜕变过程。

1、韩国国家发展战略的推进路径朝鲜战争结束（特别是1957年）以后，韩国的地缘政治地位作用下降，美国的援助减少，这迫使韩国必须通过发展“自主经济”手段来提高国民生活水平。经过近60年的时间，韩国逐渐从一个贫困落后的农业国家发展成为东亚的经济强国，并在众多产业领域处于国际领先地位，大力发展自贸园区是韩国最为重要的经济手段。在这一过程中，韩国政府所面临的国内外政治、经济环境、发展环境都发生了很大的变化。在1960-2008年间，韩国历任14位总统或总统，政局多次动荡、政府频繁更迭；国际上，韩国多次世界性金融危机的冲击，如1971年美元危机再次爆发，布雷诺森林体系崩溃；1973年与1979年两次石油危机；1997年亚洲金融危机等。尤其是1997年的亚洲金融危机，为韩国造成了严重的经济后果，使得韩国的GDP从1996年的6034亿美元，跌至1998年的3764亿美元，同比下降超过37%。虽然在发展的过程中韩国政府面临各种挑战，但通过十个“五年计划”的制定与实施，韩国政府不仅明确了国家的发展战略、扩大国际贸易、经济表现出足够的发展弹性，而且产业结构在政策的引导下不断由低端向高端层级推进（详见表1），产业结构成功转型。在这个过程中，韩国的自贸园区发展政策脉络清晰，逻辑性与延续性得到了充分的体现。韩国“政府主导下的市场经济”发展模式取得了巨大的成功，但也受到长期有效性的质疑。在亚洲金融危机与2007年的次贷危机中，韩国经济面对经济危机时表现出应对乏力的一面，但在经过危机后，又迅速恢复增长。1997年的亚洲金融危机后，韩国仅用了4年时间其GDP再次超过1996年，2000年其经济增长率达到10%，而从较长的时期来看，韩国的发展几乎没有受到任何经济危机的影响，间接证明了借助国际贸易发展经济的政策有效性。在1960-2015年的55年时间里，韩国GDP增长超过350倍，人均GDP增长接近250倍，而世界同期GDP仅增长54倍，人均GDP增长为22.5倍。同时，纵观发展历程，国家发展战略对韩国经济的影响是长期的、持续的，这一趋势至今尚且没有止步的迹象。从2000-2015年，韩国的GDP增长了2.45倍，人均GDP增长了2.55倍，而同期世界仅增长了2.21倍、1.84倍。以上数据均来自世界银行数据库(http：//date.woridbank.org.cn/)，采用1960-2015年的数据。

2、韩国自贸区转型的两个契机加工区向科技型自由经济区、自由贸易园区(FTZ)再向跨国自贸区(FTA)的两次重要的转型。（1）第二次石油经济危机虽然在国际上自由贸易区的设置由来已久，但上世纪六十年代末，韩国政府对自由贸易区的政策使用显然仍处于尝试期。韩国第一个真正意义上的自由贸易区是马山出口自由区，成立于1970年1月。第一次石油危机对韩国经济的影响有限，其经济增长率仍维持在8.5%左右。但韩国政府却以此为契机，将自由贸易区作为政策实施的突破口，调整产业政策，重点发展重化工业化产业，进一步强化其在国际贸易中的优势。1979年的第二次石油危机沉重打击了严重依赖国际贸易的韩国经济，其增长率从当年的6.4%降至1980年的-6.2%。其原因是发达国家的贸易保护主义抬头，直接影响了韩国的出口，其国际贸易总额快速下降。其中最主要的原因是：当时韩国的产品在质量与性能上无法与西方发达国家相媲美，同时面临发展中国家在产品价格上的竞争。石油危机的破坏性影响使得韩国政府意识到必须通过加快技术革新、推动产业结构升级、提高产业技术水平，以减少对进口能源的依赖。1987年韩国政府明确提出了“技术立国”的产业结构升级战略，韩国自由贸易区在实施产业结构升级战略的基础上进一步推动从劳动与资本密集型重化工业向技术密集的高科技产业转化，使其成功由出口加工区转型至科技型自由贸易区。（2）中国加入WTO2001年11月，中国正式加入WTO为三星、现代、LG等科技型企业提供了巨大、稳定的消费市场与经济发展腹地，韩国的产业资本也从单纯地注重国际贸易转向国际贸易与跨国投资并重。在2003年提出的未来五至十年的中长期发展战略，韩国政府明确建设东北亚经济中心，并审批通过了“FTA战略路线图”。在产业政策上，韩国政府强调重点发展智能机器人、生物科学、信息工程等十大引擎产业，以进一步提升韩国的产业发展水平与产品的科技含量（详见表2）。在此期间，自贸区相关政策的有效实施使得韩国GDP有所提高，经济福利得到有效改善，其传统的造船、汽车等产业持续保持领先，先进的制造业、新能源及金融服务在内的现代服务业等新兴产业快速发展，国际经济影响力不断扩大。韩国自由贸易区的发展重点也由综合型高科技园区与经济自由区转向跨国的自贸区。

3、韩国自贸区发展的内生动力在经济发展战略与产业政策的持续推动下，上世纪九十年代后，韩国自由贸易区在政府主导的发展模式的支持下逐渐具备了自我发展、自我推动的能力，韩国大型高科技企业通过不断地扩大国际贸易与跨国投资，向跨国型高科技企业转型，韩国自由贸易区的发展战略也随之从自贸园区(FTZ)向跨国自由贸易区(FTA)转变。（1）自由贸易区的概念内涵不断充实，外延不断拓展，发展理念不断更新韩国自由贸易区的概念从“出口加工区”开始，并受到国家“出口增长”和“重化工业化”的战略推动，上世纪七十年代中后期，在政府的产业政策与金融体系的支持下，韩国已经逐步构建了完整的现代产业体系。在这期间韩国收益不仅包含经济，还包含了自贸区其它经济领域或地域的福利外溢。在此过程中自贸园区的概念内涵不断丰富，其表述也从出口加工区、经济自由区、国际自由都市逐步改述为自由贸易区，但其核心是发展出口创汇型外向经济，利用“境内关外”的管理模式，采取各种方式服务于出口并吸引高科技企业及海外直接投资(FDI)，通过推动国际贸易服务国内经济建设，故均属自由贸易园区(FTZ)概念。此外，韩国的自由经济区(FreeEconomicZone)及国际自由都市(FreeInternationalCity)，如2003年成立的仁川自由经济区、2006年的济州特别自治区等都是采用与国内其他区域差别化的管理制度，目的均是为改善外商投资环境、发展国际贸易而特别设立的区域，虽然和自由贸易区在设立目的上并不完全相同，但建设的内容与功能多为相似或相同。（2）转变发展理念，确立经济实力范围，实现区域经济一体化与跨国合作2000年以后，受到欧盟及北美自由贸易区等跨国自贸区的影响，韩国政府的经济发展理念从发展国家贸易转向建立在全球确立自己的“经济势力范围”，强调区域经济一体化与跨国合作。2003年，审批通过的“FTA战略路线图”标志着韩国自贸区的发展也进入第二阶段，从重点发展国内的自贸园区(FTZ)向跨国自贸区(FTA)的转变。截止2015年1月份，与韩国已签约生效国家2011年GDP占世界GDP总量的60.4%，已签约生效国家及已结束谈判尚未生效国家2011年GDP占世界GDP总额的71.4%，贸易额占世界总贸易额的83.8%（详见表3）。

三、自贸区的管控体系与特点

1、中央政府主导下的自贸区管控模式为保证国家的经济发展战略与经济发展政策执行的一致性，在管控体系上，韩国在中央和自贸区两个层面构建了自贸区的发展管控模式与政策法规体系；在产业政策的实施上，韩国中央政府直接通过财团实施其制定的产业发展计划，以确保产业政策实施的快速与有效性。（1）自贸区管辖权的机构设置和职能划分中央政府对自贸区的管辖权主要体现在管理机构的人事权任命与自贸区法律制度架构的顶层设计上。首先，自贸区管理机构作为中央政府的排出机构，其主要领导的任命权在中央政府。其次自贸区的管理权体现在落实中央政府关于财税、金融、货币等政策，并负责自贸区内的法规制度的制定与自贸区的运营管理。其次，国家层面，不仅负责自贸区的认定和关税、国际贸易等，而且明确了自贸区管理的法律体系，如韩国的《关于自由贸易区的指定及运营的法律》作为上位法明确规定在自贸区范围内，《关税法》、《对外贸易法》等是其特例与补充。1999年12月韩国政府进一步修订了《自由贸易区指定与管理法案》，明确中央政府对自贸区的设立、行政首长的任命、土地及海岸资源的收储与审批、基础设施的投资、融资等方面的管辖权，法律体系中管理边界更加明确。最后，中央政府授权下的自贸区管理机构，根据自贸区既定的发展目标，制定自贸区的管理条例，并代表中央政府对自贸区行使运营管理权。如大田大德谷高新区的《大德研究园区管理法、执行令、实施法规》和《对于进入大德研究园区企业的审核办法》等，其中仅涉及土地出让金补助、开发商选择、部分税收优惠及租金减免等扶持政策。（2）产业政策制定与实施对于韩国而言，上世纪七八十年代是产业政策的集中决策期，各种支持政策密集出台，并成功地奠定了韩国产业发展的基础。但为了更加有效地执行中央政府制定的经济发展规划，韩国政府采取和大型企业合作，直接指导企业进行实施的方式。美国哈佛大学教授德怀特?E?帕金斯这样描述韩国当时的情景：总统办公室规划和确定整个重工业行业应该如何发展，并把规划细化到每一间工厂的规模，然后总统办公室和财团的领导们商讨并决定由哪一家财团去执行这个国家计划。就这样总统和一个由几十个专家、学者组成的委员会能够对工业企业的发展直接指导。虽然不确定经济学家研究韩国经济的发展模式是否仅仅是个例，而不具备普遍的可复制性，但无论从经济效果或是从产业发展效率而言，其发展模式无疑是成功的。

2、自贸区发展的特点从世界范围来看，虽然因统计口径的不同，在相关文献上世界自贸区的总数量表述有明显的不同，但成功的自贸园区具有一定的共性，不仅要具备区位优势，而且要具有良好的基础设施、宽松的政策投资环境、充沛而优质的劳动力资源与广阔的经济腹地等基本条件。在自贸区的建设初期，良好的基础条件可以聚集产业，凝聚资本与人才，推动产业与贸易的发展；构建自贸区内生性发展动力，促进产业转型升级。但除此之外，韩国自贸区的成功依然存在必然性与合理性。（1）清晰而明确的经济发展战略对韩国自贸区的发展发挥了重要的引领作用前文提到，韩国经济是“政府主导下的市场经济”发展模式，其优势在于：一方面可以通过市场对生产要素进行有效配置，提高资源的配置效率，促进经济发展；另一方面可以通过不同的产业支持政策，引导产业的发展方向，扩大国际贸易。科技创新推动产业升级，通过产、市场与研发形成良性互动，支撑了自贸区的发展。韩国自贸区的发展逻辑关系如图1所示。（2）自贸区管理体制的有序与高效是决定其成功发展的关键区域经济发展的模型中，高效的行政管理机制是核心要素之一。在国家与自贸区两个层面构建完善的法律与管理体系，提高了行政高效率、降低了产业企业的运营成本。韩国的釜山港是世界上通行效率最高的自由港之一。韩国将世界主要经济体作为经济发展腹地，通过大力发展国际贸易支撑了自贸区的发展；通过管理、人才、资本等要素的外溢效应支持了自贸区周边区域的发展，形成了良好的经济发展环境，有序而高效的管理无疑是其成功的关键因素。（3）高端人才的储备与培养体系为自贸区提供了持续不断的发展动力韩国自贸区的成功发展最重要的经验之一在于其对人才的重视。韩国政府通过扩大对基础学科投资，建立并完善专业人才培养机制；建立中长期人才需求的预测，对高端人才有计划的进行储备或培养，使得人力资本的积累成为支持自贸区发展的重要源泉之一。持续人才引进计划的实施与相互的培养机制，提高了自贸区的产业创新能力，增加区域经济收入，提升自贸区的效率，推动了产业发展与转型升级，为自贸区的发展提供了智力支撑。

四、对自贸试验区的发展启示

借鉴韩国自贸区发展的成功经验，结合我国自贸试验区的现状，提出如下启示：

1、建立“中央政府-自贸区”两级的自贸园区管理体系自贸试验区承担着探索“扩大开放、深化改革”的国家战略任务，涉及区域经济未来的发展布局，而地方政府侧重关注的是区域经济的协调发展，在这一问题上中央政府与地方政府的利益并不一致。而自贸试验区又具有一区多地的特点，跨越了不同的行政区域，自贸试验区管委会作为地方政府的派出机构，即难以有效承担起自贸试验区的国家战略任务，也难以跨区域对地方政府进行有效协调，这将使得自贸试验区的发展面临较大制约。在自贸区管理体系方面，建议尽快将中国自由贸易试验区更名为中国自由贸易区，设立“中央政府-自贸区”的两级管理架构，由中央政府直接任命自贸区行政长官，并对其进行绩效考核，以保证国家发展战略目的的通达性与可执行性。

2、制定《中国自由贸易区管理法》现阶段，各地对自贸实验区实施管理的依据是国务院审批《自由贸易试验区管理办法》以及地方政府出台的相关文件，上位法尚待完善。中国自贸试验区的实践基于“境内关外”项下的“负面清单”管理与制度创新，根据现行的法律体系，其商务活动仍需与自贸试验区外执行的民商法、经济法等法律法规对接，并按一般行政法对自贸试验区实施行政管理，这使得自贸试验区管委会的管理难度加大，而且作为地方政府的派出机构，自贸试验区管委会的管理权限受到地方政府的影响与制约较大，难以充分发挥其管理职能。在相关法律体系构建方面，建议尽快研究出台《中国自由贸易区管理法》，并授予自贸区管委会应有的准立法权、准司法权以及相应的行政管理权；调整不同法律与之相矛盾或不一致的条款，以健全自贸区的法制保障体系，保障其在经济全球化的背景下更为良好运转。

3、自贸区建设前期的基础设施由政府主导（或由政府购买服务）自贸试验区的区位选择涉及国家未来发展的空间布局，其基础设施与公共设施的建设需要满足未来发展的需要。近期财政部热推PPP模式，各地方政府也期望通过引导社会资本参与自贸试验区投资建设，以期望快速形成形象。自贸试验区的建设也是一项长期的复杂工程，是承载未来国家经济发展战略的重要载体，在交通基础设施等硬件工程及通信、电力等软件设施都需要为来来发展预留空间，但民营资本的逐利性使其更加重视短期收益，过于强调自贸试验区的商业化运作，并由民营资本主导完成投资，反而会存在增加社会总成本的风险，而且政府主导自贸区的投资，可以增加产业资本的信心，撬动社会资本的投入，加快产业集聚与人口聚集。对于自贸区建设的投资主体，建议对自贸试验区投资强调政府投资主导，兼顾政府投资与民营资本投资的平衡，既要强调短期的收益，也要关注长期利益。在自贸试验区的建设过程中，政府要强化对质量、进度和建设标准的管控，主导建设进程，合理控制社会资本的逐利性，保障自贸试验区的平稳有序发展。五、结论社会发展阶段的不同，文化背景与经济结构的不同，自贸区发展的成功经验与失败的教训亦不尽相同。文章围绕韩国自贸区的发展背景，对韩国自贸区的发展历程、管理机制、成功逻辑进行了归纳，对自贸区发展过程中国家经济发展战略的作用进行了总结，针对中国自贸试验区的发展现状，文章提出了应尽快将自贸试验区更名为自贸园区并构建“中央政府-自贸园区”的两级管理机制、设立《中国自由贸易区管理法》以及由政府主导推动自贸区建设的政策建议。作为深化改革、主动融入世界经济一体化的重要平台，中国自贸试验区建设是一项系统工程，对社会经济发展影响较大，需要大量的理论研究与案例研究，当前阶段，国内对自贸区的研究多集中于政策分析、建设意义与制度的创新分析等方面，希望通过文章的研究能够推动对国际成功自贸区的发展经验总结，促进中国自贸试验区的发展，为研究自贸区的发展提供一定的借鉴与参考。

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作者：尹轶立，刘澄 单位：北京科技大学东陵经济管理学院