京津冀区域环境协同治理立法机制

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摘要：京津冀区域环境协同治理是实现京津冀区域一体化的基础，是京津冀区域实现可持续发展的前提，对推动美丽中国的建设具有重要意义。而法律、法规作为一种强制手段可以有效地推动区域环境与经济的发展，对于区域环境协同治理中产生的标准不统一、政策不稳定、缺乏长期性等问题可给出有效的对策。在分析京津冀环境治理现状以及立法现状的基础上，从完善立法原则、立法主体、构建信息交流平台以及公众立法参与制度等方面提出建立区域立法机制，同时从制定统一立法、清理现有法规等方面提出完善京津冀区域法律法规的路径。

关键词：京津冀；区域环境；协同治理；立法机制；协同立法

2014年2月底，中央把京津冀协同发展确定为重要的国家战略，2016年国家“十三五”规划明确提出要“推动京津冀协同发展”，同时提出“探索建立跨地区环保机构，推行全流域、跨区域联防联控和城乡协同治理模式。”为落实“十三五”规划，环境保护部印发了《全国生态保护“十三五”规划纲要》，在基本原则一部分也提出了把生态系统整体保护作为基本理念。按照山水林田湖系统保护的要求，陆海统筹、上下联动，打破要素、区域界限，对各类生态系统实施统一保护和监管，增强生态保护的系统性、协同性。目前京津冀区域环境治理已经取得了一定的成效，从空气污染方面看，天津每年PM2.5浓度的下降比例都在10%，北京2016年PM2.5浓度下降9.9%。但是2016年年底至2017年年初的持续性的长时间的雾霾污染，又让人们对目前京津冀区域的环境治理产生了质疑。要巩固治理成果，完善治理机制，就必须利用法律手段，在法治的框架内，最大限度地统一各地市治理环境的法律依据、协调各地市的治理举措，以取得长期的、稳定的、有效的治理效果。

一、京津冀区域环境协同治理的困境

﹙一﹚行政格局的复杂性导致环境政策的不均衡京津冀区域存在着“三地四府”的特殊格局，北京既是独立的直辖市又是中央政府所在地，集政治、经济、社会等多项职能于一身，政治地位的核心性、行政职能的优越性决定了其资源获取的优先权及政策制定的主导权。而天津作为直辖市是京津冀区域重要的出海口在政治和经济上也有河北省无法比拟的优势。一是资源占有的不对等性。北京作为首都不仅占有大量的权利资源、政策资源以及公共服务资源，而且在环境资源方面北京也享有优先占用权。例如，京津冀区域地处我国水资源十分短缺的海河流域，水资源十分匮乏，京津冀三地多年的平均水资源量不及全国的1%，特别是河北省人均水资源占有量仅为全国平均水平的1/7，属于严重缺水的省份之一。尽管如此，河北每年仍向京津提供用水65亿立方米，天津用水的93%、北京用水的80%来源于河北［1］。二是政策制定的优先性。一直以来“保障首都，服务首都”的固有理念，使得河北省在资源配置、行政关系协调等方面处于从属地位，从而影响了京津冀区域协同发展的顺利进行。在京津冀经济发展水平不均衡、政治地位不对等的背景下，北京的政策制定较少考虑天津和河北的利益。而“保障北京、服务北京”的固有观念，使得天津和河北即便自身利益受到影响和限制，也会坚决服从和保障首都北京的利益。这样的行政格局，使得京津冀区域环境在协同治理中很难做到标准统一、政策均衡。

﹙二﹚经济发展的不均衡性导致环境治理能力的差异一是，京津冀区域经济发展水平严重失衡。2014年，北京、天津人均GDP均超1.6万美元，而河北仅为6500余美元，不足京津的1/2。北京的年人均GDP是河北省的3倍有余，是张家口、承德地区的4倍甚至6倍以上［2］。二是，京津冀区域整体经济竞争力较弱。与长三角和珠三角相比，京津冀区域的整体竞争实力较弱，从人均GDP看，京津冀的人均GDP相当于长三角的77%，经济实力上还存在着一定的差距。同时京津冀区域缺乏核心竞争力，也没有向长三角、珠三角那样具有强大辐射效应的中心城市［3］。三是，公共资源配置的不均衡性，导致了北京、天津的“虹吸作用”。京津地区的经济快速发展，使其在基础设施建设、教育发展水平、医疗保障水平等方面与河北的巨大差距。从三地拥有的医疗机构数量看，北京有51所三级医院，约占华北地区三级医院总数的24%，2013年三地每百万人口拥有三级医院数分别为3.2家、2.9家、0.9家，北京是河北的3.56倍［4］。公共资源的配置不均衡，导致优秀的人力资源和社会资本向京津聚集，产生了河北省“大树底下不长草”的尴尬局面。三地不同的经济发展水平，对环境污染的评价与环境质量的需要不同，对污染治理的支付能力也不同。

﹙三﹚产业布局的不合理性导致环境污染源不同第一，产业转移导致污染转移。随着城市定位和规划的调整，特别是污染问题的出现，北京逐渐将高污染的第二产业向其外围区域转移。北京在产业发展过程中，随着治污工程的开展，逐步淘汰工业产业，同时将高污染、低产能的产业向外搬迁。污染的外迁加剧了北京周边的污染，由于污染物比如PM2.5的流动能力，反而造成对中心城市的叠加污染，加重了区域污染。第二，三地的产业结构差异较大。根据2014年京津冀三地的国民经济和社会发展统计公报，第三产业占GDP比重北京市为77.9%，但天津只占49.3%，河北占48.2%。而对于高污染的第二产业北京市仅为21.4%，天津则占49.4%，河北占42.6%。三地间产业发展的阶段与水平的差异意味着津冀两地第二产业发展任务重，对煤炭能源的依赖性较强，按照京津冀统一的标准淘汰落后产能的压力较大。

﹙四﹚生态涵养区缺乏补偿性影响了区域协同的积极性一方面，产业转移和京津对河北的资源索取，加剧了京津冀区域内生态的不公；而环境受益方对环境提供方没有给出合理的补偿，除了中央专项资金外，京津缺乏对河北的横向补偿，造成了区域内“搭便车”的低效率现象。根据《中国环境统计年鉴》﹙2015年﹚，京津冀地区工业污染治理投资完成情况，河北污染治理项目本年完成投资共88亿元，天津22亿元，北京仅有7亿元，河北省的生态治理负担明显重于京津两地。例如2014年3月，持续6天的重污染天气，石家庄关停企业2025家，直接经济损失达到了60.3亿元。而由于生态治理的外部性，治理结果是京津冀三地受益。另一方面，生态补偿的标准不全面，忽略了区域环境的间接损失、地区差异、补偿年限等，同时对生态移民的重视不够。例如，在沙尘暴的防治过程中，为了建成京津的绿色屏障，降低沙尘暴对京津的影响，河北多地开展封山育林、退耕还林以及生态移民等工程。但由于项目对经济的带动力小，生态补偿标准低，给贫困地区带来了很大的财政压力。因此，对于京津冀地区的合作治污而言，利益共享和利益补偿制度是提升区域合作动力尤其是欠发达地区的参与积极性的关键［5］。

﹙五﹚缺乏区域环境协同治理机制建立有效激励区域各方积极参与的协作机制，是推动区域协调发展的重要因素。例如，长三角经济区经过几年的努力，已经建立起了一套分工明确、管理科学的区域协作机制。包括省级领导的定期会商机制、常务副省﹙市﹚长主持的座谈会机制、各地市长参加的协调会机制以及部门和行业间的合作机制。这样的四级联动机制有力地推动了长三角地区的一体化进程。反观京津冀区域的协同治理，仍只停留在联席会层面，缺乏具体的执行机构和协调机构，进展缓慢，成效不显著。由于京津冀区域是一个整体的生态系统，环境污染也具有流动性和区域性的特点，因此京津冀区域的环境治理必须从整个系统的站位来筹划。必须从区域立法、区域执法、区域监督等角度建立完备的制度体系，调动各地环境治理的积极性，实现整个区域的可持续发展。

二、关于京津冀区域环境协同治理路径的学术研究现状

﹙一﹚关于京津冀区域协同立法方面的研究常纪文﹙2015﹚提出京津冀生态环境的协同保护需要立法推动，因此，有必要制定《京津冀区域生态环境协同保护条例》或者《京津冀区域国土保护与整治条例》及配套的办法，从基本原则、法律制度和机制、评判标准几个方面对如何完善京津冀一体化立法基础了建议［6］。也有学者从京津冀区域一体化的角度提出构建统一的法制环境，例如，靳志玲﹙2006﹚提出构建京津冀区域性法治环境是京津冀区域各省市共同发展的必然要求，她从法律法规的构建、区域性协调机构的构建以及协调机制的构建三个方面进行了阐释［7］。冯颖、袁素娟等﹙2014﹚在借鉴国内外区域经济一体化法制环境构建经验的基础上，从立法体制、协作机制、人文环境三个方面推进京津冀区域法制一体化建设［8］。从以上研究可以看出，虽然学者都意识到立法对于京津冀区域环境协同治理的重要性，但是尚缺乏从立法原则、立法机构、法律体系的构建的系统分析，可操作性稍显不足。

﹙二﹚关于建立京津冀环境联防联控机制方面的研究京津冀区域大气污染联防联控是近年来热门的研究课题，胡爱荣﹙2014﹚从建立京津冀治理生态环境污染联防联控工作机制的实际出发，论述了建立京津冀治理生态环境污染联防联控工作机制的重要性，强调了建立京津冀治理生态环境污染联防联控工作机制应坚持的六项原则，明确了建立京津冀治理生态环境污染联防联控工作机制的总体思路，构建了统一规划、统一评估等京津冀治理生态环境污染联防联控工作机制的框架，搭建了两个平台，具有较强的针对性和可操作性［9］。屠凤娜﹙2014﹚提出面对京津冀区域复合型大气污染问题，应立足于京津冀区域整体发展的视角，从建立合理的区域主体机构、信息共享和监测机制、科技平台、“五个统一”工作机制、保障机制等方面建立京津冀区域大气污染区域联防联控机制［10］。曹锦秋、吕程﹙2014﹚认为雾霾为主的区域复合型大气污染是中国目前乃至今后一段时间内所面临的主要大气污染问题，而这一问题是我国现行“属地”特征的环境管理制度无法解决的，故我国现亟须建立跨行政区域大气污染联防联控机制［11］。联防联控机制是实现京津冀区域环境协同治理的有效路径，但联防联控机制的建立必须以统一的立法作为基础，协调现有的行政机构，否则就是空中楼阁。总的来看，伴随着京津冀一体化走过的三十多年的进程，学界对于京津冀区域环境协同治理问题的研究，已积累了相当的研究成果。学者们从不同的研究视角出发，采用不同的研究方法，不断拓展研究范围，得出了大量有价值的理论。为本论文的研究奠定了坚实的理论基础，为构建京津冀区域环境协同治理的立法路径提供了可资借鉴的成果。

三、京津冀区域环境协同治理立法现状分析

﹙一﹚国家层面关于区域环境协同治理的规定

1.立法规定原则性较强1972年6月，我国第一个跨省市的区域环境协同治理机构“官厅水库水资源保护领导小组”的成立。随后，为了加强水域的治理，我国又相继成立了关于保护黄河流域、淮河流域、长江流域等水域的领导小组［12］。我国正式颁布的最早的环境保护单行法，《海洋环境保护法》﹙1982年﹚和《水污染防治法》﹙1984年﹚都与跨行政区域的水污染防治有关［13］。2002年的《水法》确立了“流域管理与区域管理相结合”的体制；2008年的《水污染防治法》规定了“防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划”的原则。我国2014年新修订的《环境保护法》第二十条规定：“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。”这是我国环境立法首次明确提出区域联合防治协调机制，对京津冀区域环境的协同治理给出了方向性的指引，提供法律的支持［14］。2015年最新颁布的《大气污染防治法》设立专章规定了重点区域大气污染联合防治，要求由牵头的地方政府定期召开联席会议，按照统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施的要求，开展大气污染联合防治，落实大气污染防治目标责任。这些法律由于其基本法的性质，主要是对区域环境协同治理的指导思想、基本原则的规定，对具体问题尚无明确可操作性的规范。

2.规范性文件缺乏可操作性在实践中关于区域环境协同治理是由相关部门规章及规范性文件来规定的。例如，环境保护部等九部委于2010年5月共同制定了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》提出“建立统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调的区域大气污染联防联控工作机制，扎实做好大气污染防治工作。”分析了区域性大气污染的特征，提出了大气污染联防联控的指导思想和基本原则，但是缺乏具体措施的规定；2012年12月的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》要求“在全国环境保护部联席会议制度下，定期召开区域大气污染联防联控会议，统筹协调区域内污染防治工作”；2013年6月的大气污染防治“国十条”提出“建立区域协作机制，统筹区域环境治理”；2015年4月的《水污染防治行动计划》专门对京津冀、长三角、珠三角区域主要指标、整改期限做了特殊规定，同时提出了“实施跨界水环境补偿”，建立跨界水环境补偿机制，开展补偿试点等等。以上规章和文件均提出了区域环境协同治理，联防联控的管理模式，其仍存在缺乏具体指引、忽视区域内各地方的差异性等问题。

3.相关司法解释不完善2014年最高人民法院的《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，在有序推动环境资源司法体制改革中提出，探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度。结合各地的环境资源案件量，探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门审判机构，实行对环境资源案件的集中管辖，有效审理跨行政区划污染等案件。

﹙二﹚京津冀区域关于环境协同治理的规定1.京津冀区域协同治理规范为主缺乏立法2008年9月20日，“环渤海区域环保合作组织”经环渤海经济联合市长联席会决定成立，11月《渤海环境保护总体规划﹙2008?2020年﹚》获国务院批准。2015年4月，中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，提出在生态环境保护方面，打破行政区域限制，联防联控环境污染，建立一体化的环境准入和退出机制。2016年，《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》﹙以下简称《规划》﹚印发实施，这是全国第一个跨省市的区域“十三五”规划。《规划》在绿色发展、建设生态修复环境改善示范区的任务中，提出要强化大气污染的区域联防联控。2.大气污染防治立法较完善京津冀区域大气污染是整个区域生态问题中最突出的，因此，为加快京津冀大气污染综合治理，2013年9月17日，环境保护部、国家发展改革委员会、工业和信息化部、财政部、住房城乡建设部、国家能源局六部委联合印发了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，提出“成立京津冀及周边地区大气污染防治协作机制”，制定了具体目标和重点任务。9月27日，为进一步落实《实施细则》的有关要求，环保护和国家气象局联合了《京津冀及周边地区重污染天气监测预警方案》，为有关部门结合实际情况及时启动应急措施提供了技术支持和决策参考。北京、天津、河北三地也分别出台了《大气污染防治条例》提出建立京津冀大气污染防治协调机制。但是京津冀区域环境协同治理长效法律机制的构建中仍存在许多共性问题，需要国家层面立法进行解决。

四、京津冀区域环境协同治理立法机制中存在的问题

﹙一﹚缺乏适宜的指导原则立法原则是构建区域环境协同治理法律机制的基础，只有选择适宜的立法指导原则才能建立起协调有效的治理机制。在环境治理基本法《环境保护法》中将“统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。”作为区域环境联合防治的指导原则。但是这样大一统的指导原则，忽略了区域内部各地方的差异性，京津冀区域各地经济发展水平、环境治理现状以及治理环境的技术水平都不尽相同，一味地强调统一可能会削弱一些区域的治理效果甚至打击环境治理的积极性，同时影响经济发展，因此应在制度安排中充分考虑地区的个体差异。

﹙二﹚立法主体不健全虽然京津冀区域在环境治理中已经打破了单兵作战的管理模式，开展了区域环境治理的写作，逐步探索构建区域环境管理机制，但现有机制仍不能满足区域环境治理的需要。首先，区域环境治理缺乏区域政策制定机构，现有的京津冀区域治理政策均由中央机关制定，在政策制定中难免缺乏对各地实际情况的考虑，同时在政策实施过程中也缺乏反馈渠道。其次，各地缺乏区域政策协调机构，负责区域政策向各地方政策的转化以及各地方政策冲突的协调。第三，现有的联席会议制度规定不具体，《重点区域大气污染防治“十二五”规划》要求定期召开区域污染联防联控联席会议，但《规划》中对联席会议机制的规定，一方面不够具体，既没有明确参与会议人员的组成，也没有明确具体的参与部门，这可能会造成各地方实施上的差异性，同时影响联席会议机制效力的发挥；另一方面缺乏对于工作小组具体职能部门的划分，影响联席会议机制的工作质量与工作效率。

﹙三﹚区域立法不完善一是，目前针对区域环境协同治理的立法都只是是原则性的规定，在协同治理的机制建立、治理权限、责任划分、责任追究、监督方式等方面不仅存在不确定性，也缺乏可操作性。二是，缺乏综合性的区域环境综合性立法。目前我国的跨区域环境治理都是分散规定在单行法中，这容易导致立法形式不协调、立法冲突或立法疏漏。三是，缺乏程序法的规定。现有区域立法多是从管理机制、执法体制等方面加以规定能够，对跨区域环境污染纠纷的救济问题较少考虑。四是，区域内具有地方立法权的主体繁多，导致重复立法、立法冲突现象严重，加上纷乱繁杂的部门规章、规范性文件众多，膨胀化现象令人担忧。

﹙四﹚行政协议缺乏可操作性近几年，京津冀三地为了促进合作，在环境保护、经济合作、交通建设等领域签订了诸多双边和三边的合作协议。但是行政协议的特点在于只针对政府，对社会、企业、个人不具有可实施性，也不具备强制实施性，导致其缺乏可操作性［15］。

五、京津冀区域环境治理立法协调机制的构建

﹙一﹚立法原则1.区域整体生态利益原则为落实区域环境合作与可持续发展，必须树立整体生态利益这一可持续发展的法律思想。如前文所述，在京津冀区域环境的治理过程中，京津处于核心地位，河北则承担着“护城河”的责任。一方面污染严重的企业迁到河北，另一方面为了保障京津的用水限制了河北部分地区的发展，此种此消彼长的治理方式不能改善京津冀区域整体的环境。因此，在京津冀区域环境治理中要以区域整体利益为原则，对区域资源进行整体规划，维护区域生态系统平衡。同时京津冀各级政府要从整体上树立科学的发展观以及整体生态利益观，避免不利的政府间竞争，推进区域环境整体法治［16］。2.平等协商原则如前文所述，京津冀区域中由于北京作为首都具有重要的政治地位，天津作为直辖市和重要的港口城市具有重要的经济地位，而河北则被定为于“护城河”的位置。但三地在法律地位是平等的，要实现协同治理，必须站在平等的位置上平等协商，平衡各方面的利益，才能减少利益冲突，营造公平的竞争环境，实现区域内各方互惠共赢。为了推进区域生态环境建设，有的地区会牺牲自己的部分利益，为避免“搭便车”的行为，其他获得利益的地区应本着平等互惠原则给予合理的补偿，并且用法律制度加以确定。3.“共同但有区别”责任原则虽然，我国在区域大气污染治理中提出了“五个统一”的指导思想，但由于京津冀在经济发展、社会文化、生态环境等方面都存在着差异性，因此在京津冀区域环境治理立法中既要体现区域整体利益，也要照顾各地的地方利益。例如，污染较重的地区要承担更大的减排义务、污染排放较大的企业要承担较大的减排任务、不同的环境功能区要实行不同的准入条件等。唯有如此，才能使制定的法律法规更有生命力，区域法治一体化才能推行下去。

﹙二﹚京津冀区域协同立法机构的构建1.区域立法机构建立模式的选择﹙1﹚由国家设立专门区域协同立法机构模式建议采取此种模式的学者认为应在三地立法机构之外成立专门的区域立法机构。例如，由中央政府牵头设立跨区域生态治理机构，或者有环保部牵头设立京津冀区域环境治理组织。此种机构更具有独立性、权威性和稳定性，将京津冀区域环境治理提高到了国家的层面，而且可以有效避免政出多门导致的相互重复、矛盾的局面，更好的应对京津冀区域环境治理。但是此种模式一方面与我国的《立法法》和现有立法体制相冲突实行起来障碍较大，不符合京津冀区域急迫的环境治理需求。另一方面，中央政府设立的独立机构不了解京津冀三地的具体情况，不能制定出符合地域特点的政策法规。﹙2﹚区域立法联席会模式建议采取此种模式的学者认为应由三地协商确立立法机构。例如，由京津冀三地地方人大常委会和三地政府的负责人代表参加。此种模式虽然看起来相对松散、刚性不足，但是更容易满足京津冀区域环境治理的迫切要求。笔者建议可采取此种模式建立京津冀区域环境协同立法机构，待时机成熟时再建立跨区域生态治理机构。2.机构的组成及职权建立京津冀区域环境协同治理立法联席会，由京津冀三地人大常委会和政府的主要负责人参加。联席会每年由各省市轮值唯一主席，负责召集举行一次年会，如遇特殊需要也可临时召集会议。联席会主要职责是讨论京津冀区域环境协同治理立法方面的重大问题。包括京津冀区域环境协同治理的整体立法规划、某一具体立法事项的联合行动、区域间立法冲突的协调等。联席会议负责处理立法协作的重大事项，同时应成立日常的工作机构负责处理具体性工作。建议在京津冀三地的人大常委会法制工作机构下设京津冀区域环境协同治理立法工作办公室。负责立法信息的交流、共享，组织联合调研、专家论证等活动。

﹙三﹚立法信息交流平台的构建建立立法信息共享是区域协同立法的应有之义。立法信息共享平台的建立，一反面可以有效避免区域间立法冲突，另一方面可以实现立法信息共享，节约立法资源。而区域间互相交流互换信息的模式太过于繁琐，利用发达的互联网，建立京津冀区域环境协同治理立法信息共享平台，可以将立法信息集中起来，再分散到各个地区。建议以政治中心北京为主导，建立此平台，京津冀三地的区域环境协同治理立法工作办公室负责向该平台报送立法信息。三地都可以从此平台掌握各区域的立法动态和有关的环境信息。平台的运营经费由京津冀三地地方财政承担。这样，京津冀三地可通过了解各地立法动态和立法情况，相互学习借鉴，力高立法质量。

﹙四﹚建立区域立法公众参与机制在区域立法中不能以区域政府的参与来代替区域公众的参与。根据我国《立法法》的规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”。立法的公众参与既应包括参与权也应包括知情权和救济权。参与权是指在制定法律和行政法规的过程中应当广泛听取机关、组织和公民等各方面的意见［17］。在区域环境协同治理立法的过程中，由于环境问题涉及民众的基本利益且涉及多个行政区的共同利益，所以在立法调研时更应听取区域内相关行政部门、社会组织、专家学者以及公民的意见，从而更广泛的获取立法信息，尽可能避免因信息缺失导致的立法失误。知情权是指公众应该有途径了解京津冀三地的政策法规、规范性文件以及三地的环境数据。建议构建京津冀区域环境信息公开平台，让公众更好的了解环境现状，以提出合理化建议。救济权不仅是指当公民自身的权益受环境污染侵害时的私利救济，同时也包括当公共环境受到污染时的公共救济，例如环境公益诉讼。

六、京津冀区域环境协同治理法律法规的完善

﹙一﹚制定区域统一立法京津冀区域环境的协同治理需要完善的法律法规作保障，特别是要制定区域统一的环境污染防治立法，作为京津冀区域环境协同治理的原则性指引并为区域合作提供强有力的约束力。纵观世界上环境治理成功的区域，无一不是制定了完备的区域环境立法。例如，美国最新版的《清洁空气法》包含的“好邻居条款”﹙goodneighborprovision﹚，根据条款的规定，对下风口的州“显著导致”不达标或者“干扰保持”空气质量标准的空气污染被禁止①。根据此项法案，2011年美国环保署﹙EPA﹚制定了《州际空气污染规则》﹙CSAPR﹚，详细落实了“好邻居条款”中对州际空气污染治理的规定［18］。而英国也在1990年的《环境保护法案》的第一章规定了“整体控制污染”﹙IPC﹚。作为区域治理的典范欧盟，在环境治理方面也制定了一系列的规划和指令，比如《关于环境空气质量和为了欧盟更清洁空气的2008/5D/EC指令》，建立了空气质量计划和短期行动计划。目前，由于我国尚没有调整地方政府间关系的《地方政府关系法》，在《立法法》上也没有规定区域性的立法机构，因此制定京津冀区域间的协同立法尚缺乏条件。可以在京津冀区域环境协同治理立法联席会制度下，三地共同起草《京津冀区域环境协同治理条例》，由国务院审议并颁布实施。《条例》应包括，立法目的、立法原则、适用范围、管理机制、区域联控、区域生态补偿、区域司法救济、区域执法机构、区域信息平台等内容。同时京津冀三地应在大气污染防治、水污染防止、土壤污染防治等方面制定配套办法。

﹙二﹚清理三地法规及规范性文件由于京津冀区域立法主体众多，各自为政的模式导致重复立法、立法冲突现象严重，再加上各部门颁布的部门规章和规范性文件，导致文件冗杂、冲突、重复现象严重。三地环境要协同治理必须首先清理现有法律法规，破除以邻为壑的制度，减少行政摩擦。利用前文提到的信息交流平台，由京津冀区域环境协同治理立法办公室负责审查现有的以及将要制定的法律。对各地方的环评标准、准入机制、预警机制等进行协调、统一。

﹙三﹚加强程序法建设目前我国的环境立法比较重视实体法的建设，相对忽视了程序法的建设，特别是在区域环境治理中，导致区域间发生了环境纠纷，当事人无法有效的保障自己的权益。首先，对区域环境纠纷案件的管辖权规定不明确，应该建立区域环保法庭制度。其次，由于管辖权问题，区域环境纠纷案件的执行很难落实。第三，区域间的公益诉讼没有明确规定，我国目前的环境公益诉讼制度尚不完善，对区域间的公益诉讼更无法可依。因此，应由最高院出台相关办法，明确跨区域环境纠纷的管辖权、案件执行的协调等问题。

﹙四﹚明确软法性质所谓软法﹙SoftLaw﹚是20世纪70年代之后在西方法学界出现的概念。软法概念最早出现在国际法领域，随后逐渐应用到环保、消费者保护等领域。软法与“硬法”相对应，硬法指的是具有法律约束力的法律规范，而软法则是指不具有法律约束力的条约、协定、规则等［19］。在环保法领域对软法的态度，学术界分为两种观点。一种认为软法没有强制约束力不利于实施，应即时将软法中的规则转化为法律形式。而另一种观点则认为，在区域环境治理中，因为各地利益冲突、地方保护主义以及经济法发展水平的不同对环境治理的诉求也不同，要形成区域一直的法律规范困难重重。而软法中的文件、条约、规划等通过程序简便、机制灵活与硬法相比更具有灵活性。在区域环境治理中，由于法律规范的滞后性，不利于满足环境治理的迫切要求；法律的刚性不利于满足不同区域的诉求；立法主体的单一性也不利于政府、市场、社会组织等不同主体共同参与环境治理的需求。因此，要有软法作为区域环境治理法律制度的有益补充。在京津冀区域环境治理中，软法也发挥了很大的作用。例如《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》、《京津冀协同规划纲要》等，为京津冀区域环境的协同治理提供了明确的指引。当然，软法也有一定的弊端。例如，制定的灵活性，使人们缺乏对自身行为后果的可预测性；缺乏法律约束力和强制力难以保证政策的有效实施；缺乏法律规制纠纷难以解决等等。为此，首先，要建立审查机制，严格规范行政机关的“红头文件”，建立对政府“红头文件”的严格的公开和审查机制，杜绝其违反国家法律法规。其次，借鉴美国的经验①，增加赋予地方政府间围绕区域环境污染防治签署的政府间协议的法律效力［20］。结语京津冀协同发展是我国经济发展的重要战略部署，而环境问题逐渐成为了区域经济发展的阻碍。京津冀三地地理相连、人文相亲，在环境治理中必须统一行动，联防联控。通过对京津冀区域环境协同立法的探索，可为区域环境治理提供理论支持，也为我国社会主义法治建设提供有益的探索。

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作者：王娟，何昱 单位：河北经贸大学