资源型城市转型机制

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编者按：本论文主要从国际条件；国内条件等进行讲述，包括了高技术产业化步伐明显加快、经济全球化趋势进一步加剧、发达国家资源型城市已基本转型、发展中国家资源型城市面临严峻态势、机遇：经济结构大调整、资源型城市发展诸多问题、资源型城市发展的成功案例、资源型城市产业结构的调整和优化势在必行等，具体资料请见：

摘要：资源型城市是世界上普遍存在的一类特殊的城市类型，随着自然资源的不断消耗，经济发展的基础受到影响，必须寻求新的发展之路。因此，分析资源型城市发展的国际国内条件十分必要。随着国际高技术的广泛应用和经济全球化的加剧，发达国家的资源型城市大多已成功转型。我国的资源型城市还存在许多问题，但许多城市已经在努力寻求适合自身的发展道路。

关键词：资源型城市；转型

资源型城市，是指以当地不可再生性自然资源开采和加工业（统称资源型产业）为主导产业的经济有机体。由于不可再生资源主要指矿产资源，所以也称“矿业城市”。这里需要特别提及的森林资源虽是可再生资源，但由于可再生的时间过长，从这个意义将其视为不可再生资源，森工城市则列为资源型城市。资源型城市之所以冠之以“资源型”，是因为资源开采和加工业在该城市产业构成中居支柱性或主导性的地位，资源型城市的主要功能或重要功能是向社会提供矿产品及其初加工产品，资源型产业的发展状况对其兴衰有着决定性的影响。

资源型城市转型是一个世界性难题。一般而言，对资源开采依赖性较强的资源型区域，在资源开采逐步减少甚至枯竭后，可能出现两种结局：一种是如果没有发展相应的产业来弥补资源型产业的萎缩，那么该区域就可能逐步走向衰落。假如资源型产业在区域经济中占的份额非常大（比如90%以上），那么随着资源的不断枯竭，其县区内的城镇将不复存在，即出现所谓的“矿竭城亡”。另一种结局是由于资源枯竭或市场形势的变化等原因，在资源开采减少的同时，该区域逐步发展了接续产业和替代产业。接续产业是资源型产业的进一步延伸和发展；替代产业则是新产业对于资源型产业的更新和取代。如果这些接续产业和替代产业的增量足以弥补资源型产业的减少量，城市不但不会出现衰退，而且将随着接续产业和替代产业的发展壮大而日益兴盛起来。这种结局是世界相当多的资源型城市已经现实的目标，也是我国几乎所有的资源型城市要努力追求的目标。因此，分析资源型城市发展的国际国内条件，对研究我国资源型城市可持续发展具有重要意义。

一、国际条件

（一）高技术产业化步伐明显加快

以往，技术的发明及其向商品生产能力转化大都是偶然发生的过程。20世纪50年代之后，技术创新活动在多方面力量的推动之下很快走上了组织系统化、机构建制化、重大项目工程化、支撑举措制度化的轨道，高技术产业化发展已全面展开。

从世界范围看，大中型企业已普遍建立起了自己独具特长的试验研究和技术开发机构。尤其在已成为世界经济发展主导力量的跨国公司中，拥有必要的技术创新能力已经成为其控制局面的核心力量之一。在企业技术创新能力成长的同时，技术科学和工程科学及其相应的社会建制体系也得到了极大的发展，许多独立的产业技术研究院所、科研型战略工程、产学研合作网络等，早已遍布世界各地。再加上各种形式的技术开发中心、高新技术开发区、现代科学技术园区和技术创新孵化器等，当代高技术产业化正在处于一派蓬勃发展态势之中。

国家力量的投入、适时调整的战略和政策、创造最适宜的环境和条件，已经成为决定当代高技术产业化发展水平最关键的因素。当代世界，由国家政策倾斜支持的科研型战略工程、科学技术园区和高新技术产业化发展试验基地等，已经成为发展高新技术产业，用高新技术改造传统产业，传统产业发生脱胎换骨式的变革，进而推动国家产业结构升级的重要途径。

（二）经济全球化趋势进一步加剧

经济全球化是指世界各国和地区的经济相互融合日益紧密，逐渐形成全球经济一体化的过程。经济全球化，首先使贸易全球化获得了长足发展；此外，生产全球化和金融服务全球化也得到了全面发展。而与此相适应的经济全球化游戏规则的完善与跨国性经济协调组织机构的建立则成为当代经济全球化的主要内容。从生产力发展和资源配置的角度看，20世纪80年代以来的经济全球化，是生产社会化发展的高级阶段，是社会生产力发展的必然

要求，具体表现为国际分工的不断深化、各国之间经济上相互依赖关系的不断加深。

（三）发达国家资源型城市已基本转型

资源型城市产业结构调整和经济进一步发展是一个全球性的问题，国外特别是一些发达国家的资源型城镇和区域通过科技创新与产业结构调整重新走上了繁荣之路。

最典型的是德国鲁尔区。鲁尔区是世界上最大的工业区之一，其中有多特蒙德、埃森、杜伊斯堡等比较有名的矿业城市。1957年鲁尔区共有141家煤矿，雇用了50万以上的矿工。20世纪50年代末至60年代初，鲁尔区的煤炭开采成本大大高于美国、中国和澳大利亚，加上石油和核电的应用，对煤炭的需求量有所减少。从此，鲁尔区传统的煤炭工业和钢铁工业走向衰落。至1996年已减至7万人，炼钢业失去了4万个工作岗位，造船业的就业人数减少2/3。到80年代末期，鲁尔区面临着严重的失业问题。因此，为了与失业做斗争，市政府对老工业基地的改造采取了以下一些措施：设立劳动和经济促进机构；吸引外地企业前来投资；建立技术园区；大力发展手工业和中小企业；大力发展生产性企业；大力发展服务业。此外，鲁尔区在替代产业、环境治理和企业转制等方面，也做得非常成功。以发展汽车、化工、电子以及消费品工业为接续产业，通过产业变革的力量改变了整个鲁尔地区的经济格局，重新走上了繁荣之路。

国外其它一些资源型城镇和区域如美国匹兹堡（钢城）、休斯敦和洛杉矶（油城）、法国洛林（煤钢城）、欧洲萨尔区（产煤地域）都通过不同途径走上了新生。

美国的资源枯竭型矿业城市采取了“再开发”战略，如匹兹堡在抵抗衰落过程中，既改造传统产业，又开辟新路，表现出强大的产业转换能力和创新意识。匹兹堡是根据“钟摆运输”布局原理，在大型铁矿、煤矿开发基础上而兴起的城市，美国的钢铁市场曾以它为中心，实行“匹兹堡基点加价制”。但这座实力雄厚的矿城，在20世纪70年代，因资源枯竭出现了严重的衰退。到了80年代，市政府开始采用一系列政策性措施，吸引外资投资和建厂，其产业结构逐步由重型转向轻型和服务型，经济才开始复苏。美国休斯敦是油城走向持续繁荣的典型模式之一。休斯敦原是“牛仔（牧人）”集聚的农牧区村镇。1901年得克萨斯油田开发后，城市随之兴起和发展。在20世纪20年代末，美国各大石油公司总部迁移至此，形成了美国南部最重要的城市。在60年代以后石油开采业开始整体下滑时，休斯敦按产业链的延伸和拓展，加速了石油科研的开发，油气资源产业群也逐步形成并日趋完善，同时相应带动了为其服务的机械、水泥、电力、钢铁、造纸、粮食、交通运输和通讯等多种产业的发展。休斯敦的模式是按照“发展主导产业→带动相关产业→完善基础产业”顺序展开的。美国另一个油城洛杉矶也是采用这一模式实现转型的。20世纪20—40年代洛杉矶在相当长时间内保持年产5000万吨以上的生产能力。油田开发直接促进了炼油和石化工业的发展，还带动了农业的开发，使原本是靠近沙漠的季节性牧场变成粮、棉、蔬菜、水果生产基地；陆、海、空运输发达；此外，飞机制造业、军械工业也迅速兴起，文化事业蓬勃发展，现成为美国西部最大的工业中心、文化中心和太平洋东岸著名的现代化城市，即使石油资源枯竭，该市也能依托替代产业群来实现持续发展。

法国洛林（煤钢城）位于法国东北部，是法国历史上以铁矿、煤矿资源丰富而著称的重化工基地，类似于我国现在的辽宁。20世纪60年代末至70年代初，因资源、环境和技术条件的变化以及外部市场的竞争压力，洛林下决心实施了“工业转型”战略。一是彻底关闭了煤矿、铁矿、炼钢厂和纺织厂等成本高、消耗大、污染重的企业；二是根据国际市场的需求，重点选择了核电、计算机、激光、电子、生物制药、环保机械和汽车制造等高新技术产业。三是用高新技术改造传统产业，大力提高钢铁、机械、化工等产业的技术含量和高附加值。四是制定优惠政策，吸引外资，将转型与国际接轨。自1979年起，为了解决转型中的重大问题，创立了受影响工业专项基金（30亿法郎补助金和贷款）。洛林转型大约花了30多年时间，尽管其转型成本巨大，但成效显著，使得原来让人很难睁开眼睛的工业污染地，变成了蓝天绿地、环境优美的工业新区，整个地区由衰退走向了新生，今日的洛林已成为法国吸引外资最主要的地区。

欧洲萨尔区和英国蒂斯区（产煤地域）与我国煤炭型城市具有许多类似特征，20世纪50年代因煤炭产业发生深刻的结构性危机，区域经济经历了重大的重构；70年代和80年代因全球和欧洲钢铁工业发生重大危机，再次引发类似于目前我国东北煤城的结构性矛盾和困难。在过去150多年来，经历了几次重大调整，以适应不断变化的竞争、货币、成本和价格等条件。煤、钢危机实质上成为整个区域经济危机的根源。通过制定相应的政策，摆脱了资源型产业的制约，经济重新得到了振兴。

（四）发展中国家资源型城市面临严峻态势

发展中国家资源型城市发展遇到了同我国相同的问题。由于很多国家长期以来是发达国家的殖民地，发展单一资源型产业，其经济发展模式多是初级产品出口导向型，虽然近年来致力于发展多种产业来努力构建合理的产业结构，但对优势资源的依赖性仍然很强。数量众多的资源型城市面临严峻态势，如矿竭城衰的威胁；产业结构单一、序次低、经济效益差；交通、通信及房屋建设水准低，城市基础设施条件差；环境污染和环境灾害相当突出；矿业城市社会保险、社会保障工作滞后，社会就业压力比较大，等等。目前发展中国家资源型城市没有找到很好的解决方法，成功的案例较少。

二、国内条件

（一）机遇：经济结构大调整

20世纪90年代以来，随着高科技时代的到来，知识经济已见端倪。发达国家和地区鉴于资源枯渴、污染严重、劳动成本升高，传统产品失去竞争力等因素的考虑，更由于高新技术产业的高附加值、市场前景乐观，为了争夺21世纪高新科技制高点，加快了产业结构、经济结构的调整速度。我国加入世贸组织后，迅速融入这次产业结构调整的浪潮中来。

（二）挑战：资源型城市发展诸多问题

一般而言，资源型城市的发展都遵循开发建设—中兴鼎盛—经济衰退—产业调整—繁荣发展的过程。在前两个阶段，资源型城市问题并不突出，但发展到中兴鼎盛之后将会出现较多问题。

全国现有矿业城镇426座。其中地级市79座，地级区盟7座；县级市100个，市属县级区25座；县城179座，建制镇36座。在这426座矿业城镇中，处于成长期的84个，鼎盛期的291个，衰退期的51个。从建城条件看，由于我国是参照前苏联的“一矿一城”模式，因而在现有的资源型城市中均进行了配套的城市基础设施建设，尽管不够完善甚至有些破旧，但总体上讲已具备了城市发展的基本条件。我国城市化率由1949年的10.6%提高到1999年的31%，400多座矿山城镇的兴起可谓功不可没，这是矿业为我国城市化作出的特殊贡献。由于矿业城市多是在荒无人烟或人烟稀少的穷乡僻壤，都是在偏僻落后地区兴起的，其中很多又是老、少、边、穷地区。因此，矿业城市的兴起与发展，在很大程度上改善了区域经济格局，对于脱贫致富、促进区域经济发展起了重要的促进作用。

然而，这些昔日的辉煌渐成历史，如今的矿业、矿工、矿山和矿城，即“四矿”问题就像迟暮的英雄，正面临着深刻的危机。如：原有机器设备的闲置和再利用问题、原有劳动者的再就业问题、区域及行业产量、利润下降及经济萧条问题、环境污染严重和生态破坏问题等。“四矿”问题直接涉及的城镇人口有1亿之多。有人将“三农”、“四矿”并称，颇为中肯。因此，高度重视和解决“四矿”问题，有着非常现实的紧迫性和必要性。此外，我国相当多的资源型城市是建在经济欠发达的中西部地区，这些城市的兴起带动了当地经济的发展，有的已成为区域性的中心城市，如果因资源产业的衰退而放弃这些城市，定会对该区域的持续发展带来严重后果。

（三）走出一片天：资源型城市发展的成功案例

我国资源型城市所面临的一系列问题，已经受到了从中央到地方的广泛关注，许多资源型城镇正在努力探寻一条符合自身条件的发展之路。目前，出现了一些比较成功的案例。

1、煤炭型城市——阜新

煤城在我国矿业城市中是数量最多的。我国煤炭城市产业结构普遍单一且粗放，城市经济和就业对煤炭资源和煤矿高度依赖；由煤炭资源开发阶段性决定着的城市发展有着鲜明阶段性，资源枯竭对城市持续稳定发展带来的压力更大；企业和城市文化具有明显的资源指向性，吃苦耐劳但安于现状，封闭思想和恋煤情结严重。在转型过程中，阜新因地制宜、科学地选择产业转型方案；通过发展现代农业，吸纳下岗职工，从而走出了一条“退工进农”的有效解决持续发展的路子。政府除了积极引导、破除“等靠要”思想外，通过建立农业园区和技能培训等科技服务和科技创业体系，为现代农业发展提供必要的技术支撑和示范，带动下岗职工自主创业。

2、钢铁型城市——鞍山

钢铁城市是目前我国资源城市转型潜在问题最严重的一类城市。钢铁城市一般分为钢城和矿城，两者在空间上多表现为组团式或钟摆式结构。近年来，受钢铁需求过热的影响，钢城仍把主要注意力集中在扩大钢铁工业规模上，并寄希望于更多的矿产资源进口，所以，转型的紧迫性未受到应有的重视。随着钢铁规模的膨胀，钢城潜在的结构性矛盾和持续发展问题将日益突出。相比之下，目前已经暴露出来的资源枯竭问题，突出表现在铁矿城镇比钢铁城市面临更加严峻的转型压力。因此，钢城转型中应及早制定转型规划；确定适度开发规模，为产业和城市转型争取时间；加强资源的综合利用和深部挖潜，提高资源保障程度；植树造林，土地复垦，治理生态环境。

3、油气型城市——东营

我国油气城市一般分布在经济发展落后、生态环境脆弱的区域，油城现代化面貌同周围落后区域形成极大的反差；石油部门在资源型产业中相对经济效益比较好，对城市经济的贡献和支撑能力也都比较大。但近年来石油探明程度和采出程度不断提高，产量逐年递减，成本攀升。如胜利油田资源探明程度已达48%，近10年来原油产量以每年60万吨的速度递减；因此，城市经济赖以生存与发展的基础受到威胁。东营产业转型工作起步早，收效大。在石油开采兴旺时期，地方政府就开始关注接替产业的培育问题。经过多年探索和科学论证，明确了东营的发展目标，即以建设黄河三角洲高效生态经济区和国际绿色产业示范区为依托，努力把黄河三角洲建设成为人与自然和谐、环境优美、经济繁荣、社会进步的高效生态经济发展区和国际知名的独具特色和优势的绿色产业示范区。为此，大力发展高效生态农业、节水农业和观光农业；延伸石油石化产业链，发展精细化工、盐化工等替代产业。在企业与城市共同努力推进产业转型方面，东营走在了我国矿业城市的前列。

4、有色金属型城市——铜陵和个旧

我国有色金属型城市为数不多，城市规模小，“一矿一城”特征突出；多数城市处于开发晚期，自然和区位条件差，城市持续发展和产业转型的基础薄弱。铜陵是有色金属型城市产业转型步伐较快的一个典型。2002年，铜陵市采掘工业占工业总产值的比重不足2%，采掘业从业人员1.6万人，不足全部职工数的10%，按国际通行标准，基本上从矿业城市蝉变而出。在转型过程中，铜陵的经验是：多元发展，形成特色；科教兴市，结构升级。逐步形成了铜基材料、精细化工、电子信息、建材四大主导产业，并努力培育机电一体化、环保产业，加快农业产业化进程，形成了特色产业群。个旧市是典型的因锡矿开发而兴起的矿业城市。2002年采选业产值占全市工业总产值高达75%，全市近60%的从业人员分布在矿产资源采选冶加工业。近年来，以锡为主的矿产资源面临枯竭，锡金属资源保障年限不足10年。为了解决这些问题，个旧一方面加快矿山外围找矿勘查，延长矿山寿命，为产业和城市转型赢得时间；另一方面，加快由最大的锡基材料供应基地向最大的技术和高附加值产品基地的转变，争取国家产业布局调整的支持，加快现代锡工业基地和相关基础设施建设。同时，把城市经济发展同区域经济发展结合起来，加强个旧、开远、蒙自等城市群的联系，进行产业多元化布局，强化个旧在滇东南的加工制造业中心地位。

从国际国内资源型城市发展的过程来看，由于对不可再生资源的过分依赖，随着资源的不断耗竭，资源型城市产业结构的调整和优化势在必行。通过分析资源型城市发展的国际国内条件，为我国诸多资源型城市的可持续发展提供重要借鉴。