土地流转模式转变研究

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编者按：本论文主要从有关对土地流转模式的研究进展；重庆市目前在进行城乡统筹改革中实行的几种土地流转模式的简要介绍及比较等进行讲述，包括了社会保障换承包地模式、三种土地流转模式的比较、从社会稳定的角度看、从可持续发展的角度看、集体经济发展型模式等，具体资料请见：

摘要：充分合理利用土地资源、提高土地利用效率是加快农村经济发展、实现农业产业化、现代化必经之路，而选择采取什么样的土地流转模式则关系到土地资源利用效率的高低。因此，可以通过对重庆市在城乡统筹改革试验中所推行的三种土地流转模式进行分析和比较，并在此基础上指出选择土地流转模式时应注意的相关问题。

关键词：土地流转模式；比较研究；重庆

随着我国经济的高速发展，“三农”问题成为制约经济发展的瓶颈，成为关系国家稳定的重大问题。党的十六大报告指出：“全面建设小康社会，重点和难点都在农村”。农村、农民、农业问题解决得好不好，关系到国家的长治久安。坚持科学发展观，促进城乡、经济社会、人与自然的又好又快发展，构建和谐社会，重要的路径之一就是实行“城乡统筹改革”。党中央、国务院高度重视“三农问题”，并进行了大胆而富有创新性的“城乡统筹综合配套改革”，其目的就是要解决好“三农问题”。土地流转不但是“城乡统筹改革”中的重点，更是“三农问题”的重中之重。重庆市是一个以农业为主的西部直辖市，属于国家确定的“城乡统筹综合配套改革试验区”之一，所以对重庆市的土地流转模式进行比较研究，对“城乡统筹改革”的顺利实施，对“三农问题”的顺利解决具有重大意义。

一、有关对土地流转模式的研究进展

近年来，在我国农村土地使用权流转模式已经发生了巨大的变化，产生了很多新鲜事物。

例如，在浙江、广东、江苏、山东、四川等地，生产要素流动十分活跃，农民与土地的关系正悄然变革，杨学城、罗伊.普罗斯特曼和徐孝白归纳了诸如反租倒包、有偿转包或转让、土地投资入股、土地信托服务、土地互换等流转模式，并以此作为实现农业产业化、现代化和农村城镇化的基础。邓大才提出对不同地方应实行不同的土地流转模式，提倡在东部经济较为发达和城郊非农机会较多的地区使用股份合作经营模式、承包土地资本化模式、承包土地证券化模式；在经济条件不太好，农民非农就业机会不多的地区采用承包土地反租倒包模式、团体租赁经营模式、托管经营模式。

刘海云、李改英提出了可资借鉴的四种模式，即土地换保障型模式、土地入股型模式、留地和就业相结合模式和集中开发模式。

洪增林、薛惠锋则更加细化地提出集体土地流转的三种模式：国有化转制模式、保权让利模式、“一村两制”流转模式。秦秀昌阐明了农村土地的“两田制”流转模式和抵押流转模式。根据对土地使用权的利用情况,杨德才将现有的土地流转模式分为以下几种情况：股田制、股份合作制、出租、反租倒包、转包、转让、拍卖、互换、代耕。

以上诸多土地流转模式都是基于改革开放以来不断产生的，十六大、十七大的胜利召开，面对中国的“三农”问题日益突出，对我国社会经济发展提出一些新的要求，尤其是城乡统筹这一具有重大历史和现实意义的新要求，因此，如何根据新的经济发展形势下，选择符合当代农村经济发展的土地流转模式显得尤为必要。

二、重庆市目前在进行城乡统筹改革中实行的几种土地流转模式的简要介绍及比较

（一）重庆市目前在进行城乡统筹改革中实行的几种土地流转模式的简要介绍

1.社会保障换承包地模式

社会保障换承包地方案是指用社会保障代替土地保障的方案。农民年老进入小城镇定居，拥有稳定的非农收入来源，又自愿出让其原先承包经营的土地和宅基地使用权，可以申报为城镇居民户口，与城镇居民享有同等的社会保障和子女入学政策，并对其购买养老保险、医疗保险等给予适当补助，并纳入城市廉租房范围，实行就业扶持。该种模式的土地流转各区县政府要统一实施征地，统一各补偿政策，统一办理失地农民农转非和养老保险，并对不同年龄阶段的农民实施不同的补贴和社保政策。

2.宅基地换住房模式（城乡建设用地增减挂钩模式）

宅基地换住房方案是指用集中兴建新型农村社区或城镇住房替换农村宅基地的方案。按照土地集中、城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的思路，农户将土地承包经营权通过入股、联营、出租或租赁、转包、转让等方式实现集中，农户获得租金、薪金、股金三重收入，同时，农户可以退出其宅基地使用权进入新型农村社区集中居住或进入城镇购买经济适用房或商品房，政府给予旧房拆迁补偿，并将增加的农村宅基地指标置换为城市建设用地，用土地出让金等收益对农民购房进行补贴。

3.集体经济发展型模式

集体经济发展型方案是指以股份合作制为特征的方案。将集体土地和农民土地承包经营权折价入股，组建股份经济合作组织或公司制企业，对集体资产进行经营，农民可以到合作组织或公司制企业投劳打工，获取租金、薪金、股金三重收入。

该模式可以把辖区农民的土地和集体建设用地集中起来，实行集中开发、连片种植，将农村划分为农业生产区、工业开发区和群众商住区，依此实施统一规划和经营。

（二）三种土地流转模式的比较

1.从预期收益的角度看

在社会保障换承包地模式下，农民所获得的预期收益的稳定性则取决于政府的执行力度和相关的配套的社会保障体系的完善程度以及农民转为市民后在就业竞争中的竞争力强弱。这主要是因为农民退出承包地后，并且由农民转变为市民，其收入来源于政府的生活补贴和一些其他的政策优惠以及进入城市工作所得到的工资（这部分工资并不稳定，因为政府是不可能直接为这部分农民提供工作岗位）。另外这部分农民转变为市民后，其住房则是一笔非常大的开支，尽管政府提供廉租房，但如果这部分新市民的收入来源极为有限，同样也会承受不起。而宅基地换住房模式与社会保障换承包地模式相比，解决了农民急切希望改善居住这一重要问题，其预期收益的大小与土地流转市场的完善程度密切相关，而且宅基地换住房这种模式是建立在实现土地承包经营权大规模的流转的情况下才具有一定的可行性，而就当前我国土地制度来说，要实现这一条件则还需要进一步对土地制度进行改革和完善。第三种土地流转模式——集体经济发展型模式，其获得的预期收益取决于三部分，即：租金、薪金、股金。这三部分收入中租金与宅基地换住房这种模式一样是建立在土地流转市场比较发达的条件下才能较大程度地实现；薪金取决于再次就业时所从事的工作与工作所在地的工资水平；股金则取决于土地进行折价入股后组建的股份经济合作组织或公司制企业的经营效益的好坏。

2.从可持续发展的角度看

仅从所耗费的成本来说，集体经济发展型模式比较适合于中国绝大部分地区社会经济发展情况，这主要是因为集体经济发展型模式政府所投入的成本相对于另外两模式来说要小得多，农民所承担的风险也比这两种模式要小得多。从重庆市目前对江北区、渝北区及九龙坡区所采用的三种模式的实践情况来看，采用经济发展型模式所花费的成本是社会保障换承包地模式的1/10，是宅基地换住房模式所耗成本的1/6。如果从所获得的预期收益大小来说，根据重庆市统筹城乡发展系列研究课题组的研究报告，采用社会保障换承包地模式，每户农民可得到的预期收益（即与土地相关的利益加上变为市民的利益）为282017元；若采用集体经济发展型模式，每户农民可预期的收益（即与土地相关的利益加上保持农民身份的利益）为86094元。若采用宅基地换住房模式，按照农民宅基地置换城镇住宅的集体土地流转模式，则每户农民的宅基地置换收益约为73500元。由此可以得出，从所获得的预期收益大小看，社会保障换承包地模式>集体经济发展模式>宅基地换住房模式。

3.从城市化进程角度看

社会保障换承包地模式下，农民可得到城镇居民户口和相对较好社会保障政策照顾，比如农转非优惠政策、子女入学优惠政策和养老保险、医疗保险等。由此可知，此种模式能使农民在城市里安定生活，非常有利于加快城市化进程，而且城市化的稳定性较好，不易出现逆城市化现象。在宅基地换住房模式下，不及社会保障换承包地模式发展速度，集体经济发展型模式是三种流转模式相对于另外两种模式来说其城市化速度更为缓慢，因为集体经济发展型模式主要是通过提高农民向城市的转移“能量”来促进城市化发展。一旦集体企业经营不善，城市化也就无法推进。总之在对城市化进程的积极作用方面，社会保障换承包地模式大于宅基地换住房模式，宅基地换住房模式又大于集体经济发展模式。

4.从社会稳定的角度看

如果政府财政支持不到位，则社会保障换承包地模式很容易给社会稳定性威胁，农民既没有能力购买住房，也没有政府提供保障性的收入。尤其是在医疗和养老保险金不能到位的情况下，将会造成社会动荡不安。而宅基地换住房模式，相对社会保障换承包地模式来说，情况要稍微好些，因为这种模式只是给原有农民进行耕种时可能带来不便，如果土地流转市场比较完善，那么这种模式对社会稳定将不会有多大影响。在集体经济发展模式下，农民一方面可以获取租金、薪金、股金三重收入，另一方面，农民仍然对所承包的土地具有部分收益权和处分权。因此这种模式相对于政府还没有足够的财政实力时不失为一种可以考虑的模式。当然，众所周知，集体经济发展型模式同样也存在经营风险，股金和薪金都有可能化为泡影，因此，这种模式对社会稳定有一定的隐患。

（三）选择土地流转模式时应注意的相关问题

从以上分析可以看出，在城乡统筹改革中选择什么样的土地流转模式并不能盲目照搬照抄，而是要具体问题具体分析。总的来说，选择什么样的土地流转模式能够更加适合社会经济发展，则需要综合考虑以下几个方面的因素：经济实力的强弱、社会保障制度的完善程度、法律法规的健全程度、农村土地市场的发育程度、非农产业吸纳农村剩余劳动力的能力、农业企业产业化程度、政府政策及政策的执行力度。就目前重庆市在进行城乡统筹改革试验中所推行的三种土地流转模式来看，社会保障换承包地模式对政府的财政实力，相关的法律法规体系及土地市场特别是城市土地市场和农业劳动者的技能等方面的要求都非常高，否则推行该种模式将会给社会带来极大的不稳定性；宅基地换住房模式只是对土地市场尤其是农村土地市场的发育程度要求相当高，而对政府的财政实力、相关的法律法规体系等方面与社会保障换承包地模式相比，其要求稍微要低。集体经济发展型模式目前基本上在全国各地采取的比较普遍的一种模式，但是与转包、代耕这类模式相比，其所要求的条件又更苛刻。