沙面改造利益分析

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编者按：本论文主要从利益主体之间的博弈；从利益主体博弈到公共性等进行讲述，包括了利益主体的概念与分类、利益主体之间的博弈、利益主体是居住在沙面的居民、人们开始重新审视沙面的命运，重新审视我们的政府在对历史建筑保护上的力度和能力、利益集团主要指工会、政党、社会组织等等，具体资料请见：

摘要：城市规划作为政府公共职能的一个部分，应该充分体现公共性，其价值取向应该是公共利益的最大化。而城市历史建筑保护作为城市规划的一个重要组成部分，也因而充分体现其公共利益。但在实际操作过程中，往往会因为各种利益相关者的反复相互博弈而影响公共政策的制定和实施。2008年5月份，媒体曝光“沙面第一楼”遭毁容事件，引起多方关注。人们开始重新审视沙面的命运，重新审视我们的政府在对历史建筑保护上的力度和能力。

关键词：沙面；公共政策；利益主体；博弈

沙面，位于广州市市中心西南面，是一座只有0.3平方公里的小岛，起初是由珠江冲积而成的拾翠洲，1859年后被英法联军看中强行掠夺，成为中国最早的租界之一。岛上拥有150多座具有浓郁欧陆风情的近代建筑。由于其具有极高的艺术价值，先后被命名为广州市文物保护单位和羊城第九景，1996年被国务院定为国家重点文物保护单位。

由于沙面成为国家重点文物保护单位，围绕这一主题，广州市对沙面进行了多次改造。在改造的过程中，产生了一系列的争论。尤其是今年5月份，媒体曝光“沙面第一楼”遭毁容事件，①引起多方关注。人们开始重新审视沙面的命运，重新审视我们的政府在对历史建筑保护上的力度和能力。在这场轰轰烈烈的历史建筑保护和改造运动中，我们的政府、文物保护专家、发展商和我们的居住老百姓各自表现出不同的态度。广州市荔湾区政府对沙面提出了总部经济的设想[1]，而这一设想遭到不少规划文化专家的质疑。另外开发商则一心想要整改沙面，获取最大利益；而普通老百姓又希望能保护沙面的原来风貌，继续过上他们原本平静、安宁的生活。广州市荔湾区政府面对多方压力，究竟应该做出怎样的政策，才能做到对沙面既合理利用又实现文化与商业的平衡。我们说这是一场利益博弈之战。最终的公共政策到底体现谁的利益，有待我们进一步讨论。本文试图对公共政策制定过程中的利益主体进行分析，并以沙面这一实际案例作为分析手段，探究公共利益与其他利益之间的博弈，以便政策制定者真正制定出体现公共利益的公共政策。

一、利益主体之间的博弈

（一）利益主体的概念与分类

在探究利益主体博弈之前，我们先要弄清什么是利益主体。所谓利益主体，即指政策的利益相关者，主要包括政策制定者（一般理解意义上的政府）、市民群体、工会、政党及其他一些社会组织。这是外国学者威廉·N.邓恩在《PublicPolicyAnalysis:AnIntroduction》中提到的观点。他认为政策制定过程的第一步是“构建问题”，而问题构建的方法有许多，其中有一种是“假设分析”，“假设分析”的第一阶段就是明确利益相关者，“在第一阶段，需要对政策的利益相关者加以明确、排序并决定其重要程度”[2]。

本人认为利益主体大致可以分为以下几类：

1.政府利益（即公共政策制定者）。一般认为政府利益有三种存在形式[3]：(1)政府官员的个人利益：政府官员是政策制定和执行的具体操作者，是与社会生活紧密联系在一起的，也具有自身的利益取向；(2)部门等小团体利益；(3)政府的利益：政府的自我膨胀倾向和政府机构的体制惰性使政府也有利益诉求。因为任何一项新政策的制定和实施意味着利益的重新分配，这必然导致旧有势力的阻挠。政府为了保持原有的利益，可能会制定有利于其自身的政策，而不一定是体现公共利益的公共政策。

2.利益集团主要指工会、政党、社会组织等。比如行业工会。利益集团一般包括以下四个特征[4]：是一个群体；这个群体必须有一定的组织；这个组织有明确的目标；利益集团的表达对象是政府。利益集团是以追求利益为基础的，利益是利益集团运作的主要原动力，它会促使利益集团在公共政策执行中既可以发挥积极的作用，又可以发挥消极的作用。

3.公民利益（普遍意义上的公共利益）。《公共政策词典》中对公共利益有如下定义:它是指社会或国家占绝对地位的集体利益而不是某个狭隘或专门行业的利益。公共利益表示构成一个政体的大多数人的共同利益,它基于这样一种思想,即公共政策应该最终提高大家的福利而不只是几个人的福利[5]。莱斯利·雅各布在《民主视野》一书中对公共利益总结出了四种具有代表性的定义方式:(1)公共利益仅仅关系到一个国家中所有公民共同享有的那类个人利益；(2)坚持认为在国家中总是存在着区别与特定公民利益的东西,意即从具体个人中抽象出来的,并反过来反映由“民众”的观念本身所揭示的共同享有的公共所有物；(3)公共利益就是那些代表一个社会里大多数公民的最好的利益或最大的好处的东西；(4)公共利益是关系到个人作为公共社会成员所共同拥有的那些利益,如法律、秩序和政治稳定等[6]。事实上,公共机构的利益仅仅是一种团体利益,它可能包含人民的利益,但绝不能简单地将其等同于公共利益。

（二）利益主体之间的博弈

前面我们分析了利益主体的分类。下面我们结合沙面改造的案例，来分析一下，在这一事件中存在哪些利益主体，他们各自是怎样影响着公共政策的制定的。

首先是广州市荔湾区政府对沙面提出了总部经济的设想。强调既要对沙面进行文化保护又要合理利用，把它打造为具有欧陆风情的商务文化旅游区。简单的说就是，政府引入企业资金来重新改造沙面，采用政府与市场合作的模式。比如今年7月15日的重点项目之一《沙面商务总部经济带招商项目》：沙面岛将按“整体保护、合理利用、逐步整治”的原则进行分区定位，划分综合旅游区、休闲区、居住区、商务办公区、领事区等功能。此前，沙面已引进了中国电力投资集团公司南方分公司、星巴克公司华南总部等6家公司。从原则上讲，这种政策是可行的，可以引入社会资金弥补政府资金的不足。现在，在沙面，随处可见商业气息，比如沙面北街65号出租给了“名人婚纱摄影”，沙面大街50－52号出租给了星巴克公司。

第二个利益主体是以袁奇峰（中山大学地理科学与规划学院教授，曾任广州城市规划勘测设计研究院总规划师）为代表的专家学者。他们不是沙面改造过程中直接的利益相关者，但是作为城市的一分子，尤其他们是一些城市规划、文物保护方面的专家，时常成为政府部门的参谋集团，他们的想法将对政府制定政策产生极大的影响。袁奇峰提出的规划是沙面可以采用政府与市场合作的模式，创造多赢的格局，使政府、市民、开发商都达到自己的目标。袁奇峰强调要对沙面的建筑进行分类保护，一些精品建筑，像教堂、红楼这些，要严格按照“文物保护单位”的办法由政府投入保护其外观和内部结构，将其改造成为博物馆等政府公共建筑。而一些建筑外表在所在的区域内也比较普通，建筑质量也不好，应该可以加以改建。但可惜的是，他的沙面保护规划措施并没有得到市政府的认可。

第三个利益主体是居住在沙面的居民。他们中大多是已经居住在沙面几十年了，对沙面充满了无限的感情，不愿意搬迁。但是街道房管部门却要这些老住户在2007年9月30日前必须得搬走。沙面街道房管科工作人员认为原来居住人口应该逐步迁出，这样老建筑会得到更好的保护。沙面的老居民们对此议论纷纷，他们认为政府不该指责他们破坏了历史建筑，商业开发导致的破坏才是致命的。他们热切期望政府部门能听听他们的意见，最好能依然居住在沙面，因为毕竟已经住了几十年了。但政府部门似乎并没有太多考虑他们的意见。

第四个利益主体是广州的普通市民。他们于沙面也不是直接的利益相关者，但是作为城市的一部分，沙面又是国家级历史文物保护单位，自然不仅是广州而且也是整个中华民族的宝贵财产。他们对于沙面又有怎样的利益诉求呢？我想他们自然是想看到一个保留着完好的原来风貌的沙面。但似乎政府部门也没有太多考虑他们的诉求。

第五个利益主体是开发商。他们的利益诉求是能够参与沙面投资开发，实现利润最大化。但他们在投资开发中，往往只从自己的经济利益出发，而忽视对历史建筑应有的保护。比如在海运局搬出易地办公后，沙面一街3号，法国东方汇理银行大楼旧址被一个香港投资者租下，据称香港投资者砸下重金开发。当时香港投资者想把大楼改造成餐饮场所，因为食肆、酒店对建筑物破坏严重，所以文物部门要求，文物建筑内不得经营明火餐饮。这让香港投资者的计划宣告流产，只好将大楼交回政府。2000年，香港投资者撤出时，将最具建筑特色的门框和门扇、壁炉等全部拆走，大楼首层所有内墙也都被拆毁。国家文物部门调查后，定性为恶性破坏事件。

二、从利益主体博弈到公共性

通过上述各利益主体的意愿表达和博弈，广州市政府最终采纳了荔湾区政府①的政策，即总部经济模式政策。那么这项政策是否真的体现了公共利益呢？我个人认为荔湾区政府对沙面提出的总部经济设想，在一定程度上体现了公共利益。这一政策的实行，一方面引入社会资金（有利于开发商），解决了政府对沙面改造的经费问题（有利于政府）；另一方面，也使得沙面能被重新开发利益，让广大市民能够感受和品位到当年沙面的风采（有利于普通市民和沙面的老居民）。当然，在实际操作过程中，政府对这一措施的监管力度不够，出现了开发商没有按照文物法办事，没有经过正式审批就任意改建的现象，对于沙面老居民的安置也没有做到位。要改变上述情况，让政府这一政策——总体经济设想能真正体现公共性，我觉得还需做到以下几点：

1.重新定位沙面：《历史文化名城名镇名村保护条例》附则第47条中对“历史文化街区”[7]有这样的定义：历史文化街区，是指经省、自治区、直辖市人民政府核定公布的保存文物特别丰富、历史建筑集中成片、能够较完整和真实地体现传统格局和历史风貌，并具有一定规模的区域。从这一定义看，我认为可以把沙面定位为“历史文化街区”，既然把沙面定位“历史文化街区”，就应该认识到“历史街区”是一个完整的地段，不只包括建筑，还应该包括建筑所在地的一切其他配件，如道路、绿化等。因此要对沙面作一个总体规划。

2.严格按照《条例》办事：1996年，沙面被国务院定为国家重点文物保护单位，此时相关的法律文件只有《文物法》，而《文物法》里没有提到“历史文化街区”的概念，这使得法律无法完全保障沙面。2008年4月通过了《历史文化名城名镇名村保护条例》，对“历史街区”做了明确规定，其中第28条规定：在历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内，不得进行新建、扩建活动。但是，新建、扩建必要的基础设施和公共服务设施除外。在历史文化街区、名镇、名村的核心保护范围内，新建、扩建必要的基础设施和公共服务设施的，城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证前，应当征求同级文物主管部门的意见。这样，沙面的改造就有了完整的法律保障，对于商业开发也做了一定限制，有关部门要严格按照此《条例》办事，才能避免出现非法拆除事件。

3.合理安置沙面的居民：既然沙面被定为“历史街区”，那么居民区也是属于沙面的一部分，政府在处理居民搬迁一事时就应该慎重考虑，顾及居民的感受。我觉这里可以借鉴袁奇峰教授的观点，对沙面的建筑进行分类保护，所以对沙面的居民也要分类处理。一类是居住在历史价值高、国家重点保护对象的建筑单位里的居民，在合理安排好安置工作后，这部分居民就可以搬迁；第二类是居住在具有普通历史价值的建筑单位里的居民。如果他们愿意搬就自然好，但是如果不愿意，政府就不能强求。而应该制定相应的措施，对于需要修缮的建筑，督促其业主进行整修。只有这样做，才能既考虑到专家学者的意见，充分利用他们的聪明才智，又兼顾到沙面老居民的利益。这样的总部经济设想，才能真正体现公共利益。