外资并购负效应对策管理

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编者按：本论文主要从国有资产流失的应对策略；外资形成行业垄断的应对策略；维护我国国家经济安全的建议等进行讲述，包括了明确界定国有产权、形成完善的国有资产退出监督体系、设置有效的反垄断机构，构建良好的并购法制环境、加强对外资企业的监管、从经济开放角度构筑国家经济安全机制等，具体资料请见：

摘要：外资并购对我国经济的发展是把“双刃剑”。对我国经济发展既有正效应，也有一定的负效应，比如国有资产流失、外资垄断的形成以及国家经济安全受到威胁等。我国必须采取一定策略积极应对外资并购的负效应，尽可能使跨国公司履行与其财富相匹配的社会责任，使其在我国长远发展，成为好的“全球公民”。

关键词：外资并购；负效应；应对策略

外资并购我国国有企业，从根本上说是利益驱动，它追求的是高额利润，必然会与我国的利益产生一定的冲突，比如外资并购可能带来垄断、造成国有资产流失、威胁国家经济安全等问题。我国在推动外资并购业务过程中，必须清醒认识到外资并购的负效应，并采取相应的应对策略，防范可能出现的风险。

一、国有资产流失的应对策略

（一）明确界定国有产权

通过产权界定明确国有资产的归属关系和管理对象，不但有利于建立正常的市场交易秩序、塑造合格的市场经济主体，更有利于国有资产的保值增值。界定国有资产的产权，就是要明确界定国有资产的所有权、经营权、使用权、收益权等产权的归属，应包含两方面内容：一是要界定国有资产的所有权或最终归属权，把一切属于国家所有的财产界定清楚；二是要界定与国有资产所有权相关的、由国有资产所有权职能的分离而产生的其他产权。国有资产所有权的界定主要依据资金的来源渠道划清国家资金的投入数量及权益归属关系。根据“谁投资，谁拥有产权”的原则以及我国国有资产的具体成因，主要从三方面界定国有资产的所有权归属关系：如果原始投资主体是国家，则该部分资产是国有资产；国家原始投资增值部分是国有资产；由国家优惠政策形成的资产，包括税前还贷、减免税收等形成的资产也是国有资产。

（二）形成完善的国有资产退出监督体系

国有经济退出中完善的监督机制是保证国有经济高效退出的前提，没有监督或者监督不力都会造成外资并购时国有资产的流失，因此，必须构建一个高效的国有资产退出监督体系。该体系应由企业外部监督体系和企业内部监督体系构成。

企业外部监督体系是指独立于企业之外，由政府和社会共同推动形成的国有资产退出的监督体系，它包括政府监督和社会监督。政府监督由行政司法部门监督、审计及外派监事会监督及财政监督组成。行政司法监督主要是指国家行政管理及司法部门对国有资产的运作主体进行的工商行政监督、税务监督以及法律监督等，保证国有资产政策的落实、解决国有资产产权纠纷以及防范国有资产流失；政府审计及外派监事会监督主要是对国有资产的产权管理部门、国有资产运营机构等在资产评估、产权界定、产权变动等方面进行监督；财政监督是国有资产管理部门的内部监督。国有资产的社会监督主要是由社会中介机构在国有资产退出时进行的监督，主要通过会计师事务所和资产评估事务所完成。

企业内部监督体系主要是在完善的国有企业治理机制下，由监事会、独立董事以及内部审计进行的企业内监督。监事的监督主要是对董事会行为的监督，重点监督公司法规、制度的执行落实情况；独立董事主要是监督公司高级管理人员的决策行为，监督他们在决策过程中是否有不科学、不公正、侵害公司利益或股东利益的行为。内部审计是通过监督、评价和防范等职能的发挥对本单位及其所属部门实施的监督。内部审计既可以发现本单位经济活动中的错误，又可以对潜在的经济错误起到震慑作用，从而有效避免国有资产的流失。

二、外资形成行业垄断的应对策略

（一）设置有效的反垄断机构，构建良好的并购法制环境

2007年我国通过了反垄断法。反垄断法草案对反垄断机构的设置是所谓的“双层模式”，即“反垄断委员会”和“反垄断执法机构”。前者由国务院有关部门负责人和法学、经济学专家组成，负责“领导、组织、协调”反垄断工作。后者则承担反垄断执法职责，负责具体执法工作。与成熟的市场经济国家相比，中国的反垄断主要针对两类企业——公用企业和在华跨国公司的垄断行为，以及消除和防范行政垄断，鉴于这些企业往往有着盘根错节的复杂关系，调查难度大，尤其是行政垄断还涉及到政府的公权力，这就要求反垄断执法机构必须要有足够的独立性和权威性，否则，法律的公正就难以保障。

但目前的反垄断法在机构设置上有其尴尬之处。假如把反垄断法的执法职能授予给一个统一的机构，这极有可能挑起法律之间的冲突，对现有的行政管理体制带来重大的冲击，从而使反垄断法的执行陷于无穷无尽的旋涡和争执之中。假如目前的分散执法模式不变，那么反垄断法在不同领域、部门又无法得到一致的执行，从而会破坏法的统一性和执法的严肃性，也可能会使被规制对象想办法钻法律的空子。特别是在现有部门利益格局之下，反垄断政策目标一旦与其他政策目标冲突，极有可能使其他政策目标超越反垄断政策目标之上，这都会使得反垄断法可能被搁置，成为美丽的装饰。

由于现实经济情况的复杂性，实践中的并购行为是否违反了《反垄断法》仅仅凭立法上的规定很难做出判断，行政机关要根据不断变化的形势，做出更有针对性、更富政策性的规定。另外，对外资并购的规制还需要司法的介入，因为司法手段是《反垄断法》等法律法规及政策最根本保障，没有这种保障，法规政策只是纸面上的抽象规定。

反垄断一定要力度得当，反垄断的政策法规不能偏“左”，导致外资对我国市场实际垄断的形成；也不能偏“右”，阻碍合理外资并购的发生。在制定相关法律政策时，要综合考虑市场集中度、市场容量、市场效率以及技术和产品创新等多方面因素。

（二）加强对外资企业的监管

在对内外资企业实行同样的国民待遇的基础上，加强对外资企业生产经营各个方面的监管，加强关联交易审计、强化信息披露制度，防止其利用我国市场经济的不完善以及它们的技术资本优势垄断市场。一是要建立完善的监管体系和信息披露制度。监管应该在外资企业生产经营的所有领域展开，包括外方实际资金到位情况、占用土地的出让价格、中方职工权益的维护、商品进出口管理以及纳税情况等。监管过程中，要尽可能减少现在的虽有众多监管部门但仍有“监管真空”现象的出现。要加强外资并购活动的会计核算和审计调查，强化信息披露制度，防止跨国公司利用国际转移价格扭曲在我国分支机构的财务状况，防止“高进低出”、偷漏税等非法行为和不正当竞争。二是监管手段的转变。现阶段，我国工商、税务、海关、土地管理等部门集中组织的年检时监管的主要手段，监管手段应该向制度化发展，建立在公开、透明、可预见的制度之上，减少随意和人为因素，使违规成为容易被发现和代价巨大的行为，从而对外资企业形成足够的事前威慑作用。

在加强对外资企业监管的基础上，逐步建立由政府、企业、公众共同参与的制度框架，促使跨国公司切实履行与其财富相匹配的各种社会责任，使跨国公司不仅为我国经济增长和竞争力提升做出更大贡献，而且履行其应尽的社会义务，将自身塑造为好的“全球公民”。

三、维护我国国家经济安全的建议

（一）从经济开放角度构筑国家经济安全机制

一国的国家经济安全程度，其根本取决于该国的经济发展和综合实力，但是这并不否认对外开放在保障国家经济安全中的作用。各国对外开放实践和经济发展成效表明：大开放，大安全；小开放，小安全；不开放不安全。大开放的结果必然是大安全，但是大开放的过程并非是安全的。安全的基础是经济的发展，开放的目的是发展经济。在开放的过程中，要与世界各国形成经济上紧密的相互依存关系，在相互依存中获得发展和安全。进入21世纪后，我国应该积极创造条件扩大开放。就开放国别结构来讲，今后在保持和进一步扩大对发达国家开放的基础上，加速推进对发展中国家的开放，实现我国对外经济开放外部区域构成的基本平衡，形成市场充分竞争的格局；就开放地区结构来说，今后在深化和进一步扩大东部经济地带对外经济开放的基础上，加速推进中、西部经济地带的对外开放，实现我国对外经济开放内部区域构成的基本平衡；就开放客体结构来说，由商品开放为主转向生产要素开放为主，实现我国对外经济开放客体之间“质”上的有机联系和“量”上的内在比例；就开放产业结构来说，要使第一、第二和第三产业之间在对外开放上保持相对均衡；就开放流向结构来说，今后在继续扩大内吸型开放即“引进来”的同时，加速扩大外扩型开放即“走出去”的比重。

（二）尽快建立、完善国家经济安全管理机构

首先，对目前已有的国家经济安全管理机构的运行机制、绩效进行评估，在此基础上予以改进，总结经验用于其他国家经济安全机构的建设。在顶层机构尚未建立之前，先在某些重要领域、重要区域建立有关经济安全管理机构，以弥补经济安全管理的空白。其次，尽快建立国家经济安全管理体制的顶层机构，对设在政府有关部门内的国家经济安全管理机构进行统一的战略指导与管理。第三，在顶层国家经济安全管理机构建立之前，可以通过加强各个政府部门内协调、磋商的方式，提高我国国家经济安全管理的整体性。最后，根据维护国家经济安全的需要，在政府官员知识结构和人才配置方面做出改进，使我国政府官员了解、熟悉、掌握国家经济安全事务方面的知识。

（三）提高我国技术水平，使我国经济发展方式以创新型为主

一国国家经济安全程度的高低根本上取决于该国的经济发展水平和综合国力。而自主创新程度又很大程度地制约着该国的经济发展水平。要提高我国国家经济安全程度，必须改变目前以模仿型为主的经济发展方式，走向自主创新型为主的经济发展方式。过去搞封闭式的自主创新，或者是企业内部自主创新，或者是一国内部自主创新。现在要转向开放式的自主创新：以我为主、联合创新，整合企业外部乃至全球科技资源，采取“全球模式”从事研究开发、自主创新，从根本上提高经济发展的质量和效益。