市场经济与财政革新

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一、深化财政改革的起点，对我国经济体制转换时期助政状况的认识

党的十一届三中全会以来，我国经济体制改革和经济建设取得的成绩举世瞩目。但是，我们也应该看到，在原有体制被打破以后，尚要经历一个新旧体制交替的过程。这一过程会在国民经济运行中反映出来，表现为社会经济发展中的一些矛盾和磨擦。我国财政分配也必然受经济体制转换过程的影响，带上新旧体制综合作用的特征，使财政的改革与发展既呈现出进步的态势，又面临着程度不同的多种困难。以此作为判断财政状况的基本出发点，我们就能够明确改革的方向，坚定信心，正视财政改革和发展中的困难，.勇于推进改革，而不至于过于担优而悲观失望，坐失改革的良机。从我国目前的财政状况来看，正是体现了这种双重特征。

(一)国家与企业分配关系的改革，推动企业朝着市场经济的方向迈进了一大步，但国家与企业的分配关系仍未理顺。

我国的企业改革发端于分配领域，即国家财醉的减税让利。国家相继实行了企业基金、利润留成、折旧基金留给企业、两步利改税，直到目前仍为主要经营形式的企业承包经营责任制，改变了过去统收统支的企业财务管理体制，逐步扩大了企业自主支配的财权和财力，为企业实现自主经营、自我积累和自我发展创造了一定的条件，企业活力也比以前大为增强。但现在的间题是，在打破对企业统得过多局面的同时，并没能建立一整套规范的分配制度，国家与企业的分配关系尚未理顺。这就造成了以下结果:一是制约着国家财政收入正常增长，企业对国家的贡献不能随着生产经营的发展而相应增加。二是制约着适应社会主义市场经济要求的新企业经营机制的形成，在非规范性的国家与企业分配关系下，企业的注意力主要不是集中于外部市场竟争和内部经营管理，而是偏重于与国家讨价还价，谋求财政减税让利。这种长期依赖国家财政支撑的企业，必然缺乏参与市场公平竞争的能力。三是不利于真正实现政企分开。不规范的分配关系一方面会强化政府对企业的行政干预权，政府各主管部门能够人为地控制参与企业分配的比例，迫使企业就范，另一方面也会促成企业对政府的依赖行为，只能负盈而不能负亏，依靠政府的施惠而生存。

(二)财政改革拓宽了国家筹资渠道，扩大了筹资范围，但依然存在着聚财乏力的问题。在十多年的财政改革中，我国全面调整和改革了税收制度，增加了诸多的税种，使税收渗透到社会经济的各领域和各环节，对社会生产、流通、消费、投资、土地、资源、个尺所得等方面分别设置了不向的税种，拓宽了税收组织收入的渠道，保证了税收在组织财政收\中的主体地位，重新恢复和扩大了国家信用筹，广泛吸收国内闲散资金和国外资金，开征了一些具有专项用途和调节意义的基金等等。本来这些筹资渠道可以更好地保证财政收入实现正常稳定的增长，但由于一系列因素的影响，其作用并没有完全发挥出来。主要因素有:(1)受现行财政包干体制的影响，一些地方组织收入的积极性不高，通过多种手段将应上缴的财政收入藏留于地方企业，以谋求地方的经济利益。(2)企业经济效益不高，使得一些税种难以征收，缺乏征税的源泉和基础。(3)减免税政策上存在偏差，不分产业、行业、企业和产品，广施减免税优惠政策，造成大量收入的流失。(4)税收征管手段不强，征管方法不完善，偷漏税现象普遍严重存在，如对个体经济、个人所得的征税上，漏洞很多，靠偷漏税致富者人数非少。(5)受价格体系和结构不完善的影响，有的税种虽设，但却缺乏开征的条件，难以全面推行。(6)国家和企业分配关系不完善，导致在企业收益分配中国家所占份额不断下降，有时甚至出现绝对额下降。财政筹资手段的作用发挥不足，必然会影响到财政收支的平衡。

(三)财政改革改善了中央和地方的分配养系，扩大了地方自主财权，但中央与地方在财力分配上矛盾仍然比较突出。

自1980年实行分灶吃饭的财政包干体制以来，中央与地方的财政预算管理体制进行过多次改革，总的趋势是逐步扩大了地方在财力分配上的自主权，调动了地方各级政府理财的积极性，调整了中央与地方的财政利益关系。但目前的问题是，中央政府与地方政府在社会管理和经济管理上的职责划分仍然不够明确，由此而形成财力分配上的界限不清，出现了中央财政困难严重，要求提高中央财政收入所占的叱重，而大部分地方财政也是困难重重，要求中央财政给予财力支持的局面。同时，中央在调整财力分配关系时，忽视了对地区间财政利益适度平衡的控制。在一定程度上人为造成了地区间的苦乐不均和经济发展上的差异，在财力分配上形成了刚性既得利益障碍。

(四)财政支出规模不断扩大，财政支出结构也进行了一些调整，但支出结构不合理而形成的财政支出的压力仍在膨胀。

十多年来，我国的财政支出数量增长很快，接近于国民收入增长的速度。财政对社会文教科卫资金支出的增长，促进了社会事业的发展，财政价格补贴支出为支持价格体系的改革做出了巨大的贡献，财政的’生产建设性投资的增长，在经济结构调整和重点建设中发挥了重要的作用。与此同时，体制转换时期的一些矛盾也反映到财政支出结构上来，财政支出结构调整上的困难进一步加剧了财政支出压力的膨胀。主要丧现在:(王)财政统收的局面打破以后，统支的状况没有相应改变，‘一些原体制下的供给性支出仍然是财政背负的沉重负担。(2)以财政补贴为主要支撑的价格改革尚未到位，使得占财政支出很大比重的价格补贴压缩今成效甚微。(3)丫纽经济的改革过程中，政府职能转变过程缓慢，机构和人员编制持续膨胀，政府机构的运转成本不断上升，行政管理费支出的增幅高于整个支出的增幅。(4)社会资金构成变化，经济投资主体多元化以后，财政的建设性投资仍企图固守原有的投资格局，国家重点建设仍以财政直接投资作为基本来源，没有将基础设施的建设当作市场经济中的产业对待，_忽视了为重点建设开辟市场资金来源渠道，放松了基础设施和产业发展中吸引社会投资的财政政策和投资引导。

(五)财政宏观调控方式发生变化，调控的范围扩大，但调控的‘目标不够明确，调控手段的效应不明显。

随着社会经济运行机制的改革，我国财政从传统体制下对社会经济的直接调控，转向直接调控与间接调控结合，开始注意研究运用税收、财务、国债、预算等手段，从宏观上协调国民经济中的重大比例关系，调控的范围涉及到产业结构‘固定资产投资方向、积累和消费、社会资金运动、区域经济、收入分配等方面的内容。但在目前情况下，由于整个社会经济宏观调控体系尚处于建立和完善的过程，其他经济杠杆的运用还不配套，企业经营机制改革还需进一步推进，社会经济单位对经济杠杆作用的反应不灵敏，因此，财政宏观调控的应有作用还未真正发挥出来，调控的目标和重点不明确，调控手段间不协调，一些调控措施显得软弱乏力，财政政策的效应往往被地区、部门和企业的逆行为而抵销，这对社会主义市场经济的健康持续稳定运行极为不利。

(六)财政法制建设得到加强，但财政法规体系还不够完善，财政执法上的问题尤为突出。近些年来，_我国为适应改革中财政管理工作的需要，逐步制订颁布了一批财政法规，为各种社会经济行为提供了必要的财政法制规范，使对各经济主体的约束有法可依，依法理奋财、怡财方面也探索出一些可行的经验。但随着体制改革的逐步深化，社会经济生活千变万化，经常出现新情况和新问题，因此，我财政法规体系仍显不足，有些法规落后于客观实际而急需修正，有些新的经济现象的处理尚无明确的法规可循，致使一些部门和单位有空可钻。更值得重视的是，有法不依、执法不严的问题在财政法制建设中表现严重，使财政法规在一些经济生活中成为一纸空文，财经蓖律松驰，违纪向题层出不穷，扰乱了社会经济秩序，给社会经济的健康发展蒙上了一层阴影。

综上所析，新旧体制转换时期的矛盾现实，是我国目前财政面临的发展中困难的主要形成原因，要解决财政困难‘就必须在推进经济体制改革中，适时推进财政改革。

二、深化对政改革的思路:以适应社会主义市场经济发展的要求为落本粉眼点，建立新型的财政运行机翻

深化财政改革应按照社会主义市场经济发展的要求，放眼整个国民经济大系统，总结经验，全面规划，合理调整，分步实施，逐步形成新的财政运行机制的框架。

(一)按照社会主义市场经济的要求，通过改革理顺国民收入分配关系。

理顺国民收入分配关系总的趋势是使财政收入占国民收入的比重逐步提高并相对稳定在一个适当的比例上，但从具体的改革措施上看，侧重点应放在按社会主义市场经济发展的要户求，规范国民收入分配的渠道、主体和方式，建立稳定的财政收入分配机制，而不应只强调。

聚财性改革。理顺国民收入分配关系可以考虑以下内容:(1)理顺国家与企业的分配关系。改变国家与企业在利润分配关系上的不确定性和随意性，明确划分国家以社会管理者身份和生产资料所有者身份参与企业利润分配的界限，并逐步与其他所有制主体的分配形式相一致，实现规范化的分配。(2)理顺国民收入分配渠道。促进价格改革、工资改革和金融改革，协调各分配渠道间的关系。(3)调整参与国民收入分配的主体。除与社会资金运动有关部门(如财政、银行、实体性的行业公司等等)外，其他行政和经济主管部门(包括企业主管部门)应逐步退出国民收入分配领域，不再作为国民收入分配的主体存在;行政事业单位只有在其成为与财政脱钩的经济实体后，才能参与国民收入分配，逐步取消行政事业单位和企业主管部门掌握的预算外资金，并入财政预算渠道统一管理，或纳入国家专业性投资公司管理。(4)理顺中央与地方的财力分配关系。在试点的基础上尽快推开分税制改革，明确中央与地方的事权和财权划分，形成规范化的、透明度高的补助、专款、投资等财力分配关系。(5)强化国家对个人收入的调节，完善对个人收入调节的手段，在放开搞活的同时，要加强对个人从事证券投资、生产经营、商品流通、第二职业等经营活动获得的收入的税收征管。

(二)按照社会主义市场经济的要求，转换企业经营机制。

为配合企业改革，促进国营企业向自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产经营主体过渡，财政应在以下方面推进改革:(l)加快财政的国有资产管理体系的建设。包括:调整财政部门内部机构的管理职能，凡属国有经营性资产的管理内容，可交给国有资产管理部门，充实国有资产管理的内容，使之系统化、完整化;全面开展企业占用的国有资产的清产核资工作，摸清家底，明确归属关系;尽快制订国有资产评估、产权界定、收益分配、控股和再投资管理等方面的法规制度，完善国有资产的价值管理形式，包括资产价值的保值、增殖、转移、核销等方面的管理，逐步建立国有资产的投资、控股参股等管理体系，等等。(一2)全面推行税利分流，规范国家和企业间的分配关系。税利分流应在两个层次上实现:在企业利润分配层次上。企业分别向国家上交所得税和国有资产收益，在财政分配层次上，所得税进入国家预算体系，国有资产收益则进入国有资产投资体系。(3)按照国际惯例统一国内各类企业的财务管理制度，适应经济开放、企业间联合和公平竞争的要求。(4)科学地划分国有资产和企业资产，改变过去不承认国有企业有自己所有的资产的观念，确立真正属企业所有、自主支配的企业资产。企业只要是用财政无偿投资以外的任何有偿投资、并用税后利润清偿而形成的资产，均可视作为企业自有资产，企业有权自主支配。确立企业所有的资产，可以为企业实行自负盈亏创造必要的条件。

(三)适应社会主义市场经济的要求，围绕财政支出结构的调整进行改革。

我国现行的财政支出结构在一定程度上还带有传统的供给的痕迹，国家包揽过多，既不适应社会主义市场经济发展的特点，又增加了财政支出的负担。因此，应从适应社会主义市场经济发展的要求，建立新的财政运行机制的高度来进行系统的配套改革，调整财政支出结构。(1)适时进行政治体制的全面改革，转变政府职能，将一些可以由经济实体承担的功能分离出去;取消一些职能部门和主管部门对企业的直接干预和管理权限，行政管理机构按精简的原则，该并的并，该撤的撤，大力压缩人员编制，大中专毕业生和转业人员可实行多样化选择的分配形式，不再由国家统一安排，等等。财政在此基础上实行严格的定编定额管理，减轻非生产性经费支出的压力。(2)促进价格体制改革，调整财政价格补贴结构。重点要放在基础产品价格和粮油价格改革上，在不影响社会稳定的前提下，能提高的逐步提高，能放开的全面放开;除了极少数关系国计民生的重要商品价格应保持国家控制以外，其他商品价格可由市场进行调节，国家提供必要的指导。一在此基础上，财政可及时调整财政价格补贴结构，取消一些无碍大局的、带有供给性特征的价格补贴，财政价格补贴的数量和项目的选择，可按照效率及社会关联性的程度来确定。(3)促进社会保障保险体系的建设。包括:社会养老保险、失业保障，医疗保险等方面的制度，实行国家、企业、个人共同负担，财政统一筹集管理，改变国家统一包揽的局面。

(四)按照社会主义市场经济的要求，改革财政投资体制。

在财政支出中，保持适当比例的财政建设性投资，是保证国家重点建设的需要，也是实现国家宏观调控的重要条件。目前在适当压缩非生产建设性支出，增加财政建设性投资的同时，还应调整改革财政的建设性投资体制，使之适应社会主义市场经济发展的要求。(1)针对社会资金运动多样化、投资主体多元化的特点，对基础设施等重点建设项目投资可以实行多渠道结合，一共同承担，如发行债券、股票、吸引外资、自筹等方式。(2)对一些有条件的基础设施建设可以推向市场，实现产业化发展，改变完全靠财政投资解决的局面。如:电力建设、交通运输建设、邮电通讯建设等，通过价格的适当调整，吸引社会各方面投资，实行谁投资谁受益的政策，改变国家投资、基础设施无偿或低费使用的状况。(3)明确企业的投资主体地位，应将简单再生产和扩大再生产的权限全部交给企业，国家实行政策引导，企业有权自行决定筹资形式，根据市场供求状况和国家产业政策选择投资方向，国家对企业的投资支持和引导主要通过国有资产投资、参股或控股等形式实现。(4)大力发展财政信用投资事业，完善财政信用投资管理，财政信用投资方向主要应选择支持企业进行技术改造、调整产品结构、发展高科技等新兴产业和培植各级财源。

(五)按照社会主义市场经济的要求，加强和完善财政宏观调控体系。

在国家宏观调控体系建设中，应逐步强化财政宏观调控功能。(1)完善财政调控政策体系。在经济发展的不同时期，应恨据国家总体政策和产业规划，制订和公布有区别的财政调控政策。是实行扩张性政策还是紧缩性政策，应重点突出，有针对性;是调节供给、需求还是调节投资、消费，应环节明确，内容清晰。同时要有相应的政策执行保障办法。(2)财政宏观调控重点应放在总量调控上，主要是调控国民收入分配结构和产业结构。.调控的内容要适当集中，不宜包罗万象，可由其他经济杠杆和市场自发调节的较低层次内容应调整出去。(3)强化财政调控手段。主要应加强税收杠杆的调控功能，通过调整税制结构、调整减免税政策、强化税收征管等来提高税收杠杆的调控效力。同时，逐步完善财政投资、财政信用、财政补贴等调控手段，综合加以运用。(4)建立财政双层调控体系，发挥中央和省级财政调控作用，增强两级调控的正向合力和调控传导的灵敏度。(5)注重财政调控与其他，调控杠杆的相互配合，在改革中协调运用，互相支撑，避免相互摩擦或产生抵消作用。

(六)按照社会主义市场经济的要求，加强财政法制建设。

财政对社会经济的监督服务职能主要是通过财政法制实现的。为了保证社会主义市场经济运行有良好的秩序，财政改革必须将法制建设放在重要的位置。(1)加强财政立法，健全财政法规体系。针对社会经济生活中出现的新形势和新间题，及时调整清理原有的财政法规，制定新的财政法规，弥补管理和监督上的政策法规空白。(2)建立财政法制的自动监督体系，明确违法违纪的处罚办法。如税收的征管应朝着企业和个人自动纳税，对纳税情况自动监测，对偷漏税者的惩罚运用不同的级次，公开监督的方向迈进，对个人收入应建立自动申报、监测、处罚制度，等等。建立自动监督体系，可以将执法过程中的人为因素降到最小程度，增强全民遵纪守法意识，也有利于提高财政监督的效应。(3)强化会计师事务所、会计咨询公司、审计事务所、财政监察部门的责任和权力。各企事业、行政事业单位的财务活动应纳入这些部门的监督范围，财务报表经其审定认可之后就具有法律效力，从而加强对社会经济活动的日益监督，不必再每年兴师动众、劳民伤财地进行财税物价大检查。