家庭联产承包制度完善

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编者按：本论文主要从家庭联产承包责任制的由来；现行家庭承包责任制度的缺陷；构建农村土地国家所有权的设想等进行讲述，包括了，把封建土地所有制改为农民土地所有制、农村土地产权不明晰、容易产生权力寻租，导致农民利益受损、农户土地经营规模小，生产效益低下等，具体资料请见：

[摘要]家庭联产承包责任制是我国改革开放中一项重大的突破，一度使农民的积极性大大提高，适应了当时生产力的发展。但随着改革开放的不断深入，市场经济的确立与慢慢成熟，这一制度已显些许老态。当年的制度优势不复存在，已呈现出诸如农村土地产权不明晰、权力寻租、生产效益低下等一系列的问题。本文在对这些基本现象研究的基础上，从产权的角度分析了农村土地私有和集体所有的不足，提出了农村土地国家所有权的设想。

[关键词]家庭联产承包责任制，产权，土地承包，国家所有

一。家庭联产承包责任制的由来

土地是人类赖以生存最基本的资源，人类将长期继续在土地上生存和发展。英国古典经济学家威廉。配第曾经说过：劳动是财富之父，土地是财富之母。土地有保障功能、发展功能，尤其对于我国广大的农民来说，土地是他们的命根子。

新中国成立后，农村土地经历了四次大的变革：

一是，把封建土地所有制改为农民土地所有制。农民既获得了土地所有权，也获得了土地的使用权、经营权，这次改革大大解放了生产力，促进了农业生产的发展，但是改革是以国家行政手段而非市场手段推行的，造成了贫富差距拉大，不符合我国当时的国情。

二是1955年的土地集体化，变土地的农民个人私有为集体所有，实行统一经营，按劳分配，取消土地报酬。农民既失去了土地所有权，也失去了经营权。这种所有制的经营方式，使农民的生产积极性受到挫伤，生产力也遭到破坏。

三是1958年至1960年的“”和“”运动，将土地的农业生产合作社集体所有制变更为所有制，并由1962年9月27日党的八届十中全会通过的《农村工作条例修正草案》将这种土地制度在全国范围内确定下来。农民完全丧失了土地的所有权、使用权和经营权。在实行这种土地制度期间，土地所有权和使用权高度集中，土地不能出租、买卖，不利于土地资源的合理流动和优化配置。

四则是在20世纪70年代末80年代初实行的家庭联产承包责任制。其显著特点是“集体所有、分户经营”，讲土地的所有权与经营权分离开来。为保障农民的土地经营权，1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。1986年6月通过的《中华人民共和国土地管理法》，使这一制度更加明确，它规定：“集体所有的土地按照法律规定属于村民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体经济组织所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”这种土地制度并没有从根本上改变土地的集体所有的性质，只是将土地的所有权、经营权分开了。但在当时，对调动农民的积极性、解决农民的温饱问题来说，的确取得了很大的成就。

二。现行家庭承包责任制度的缺陷

随着市场经济的发展，土地使用权的流转，现行的土地家庭承包制度的边际效用急剧递减，已呈现出许多问题：

1.农村土地产权不明晰。现行的农村土地所有制结构是在1962年实行的“三级所有，队为基础”的制度上确定的。“三级”即“组，村，乡”。从法律上看界限十分清楚，但具体到实践中，却无法操作。首先，乡农民集体经济组织事实上不存在。政社合一的体制废除后，无论是在法律规定中还是事实上都不存在所谓的乡农民合作社。因而也就找不到一个代表乡农民集体的组织或机构作为农村土地所有权的代表。这样，法律规定的乡农民集体所有，实际上是无人所有。乡政府作为一级国家行政机关，在法律上不可能成为集体土地的所有者。但由于存在着上述无人所有的缺陷，使乡政府对土地的管理职能与所有权合二为一，集体土地事实上成了国有土地。[1]其次，村民委员会也不能作为农村土地所有权的代表。根据《村民委员会组织法（试行）》第2条规定：村民委员会是村民自我管理，自我教育，自我服务的基层群众性自治组织。村民委员会不是农村集体经济组织，而是农村群众性自治组织，因而，它不能成为农村集体土地的所有者。最后，村民小组也不能作为农村土地所有权的代表。因为在家庭承包责任制后，村小组的组织基本上解除了，通常只有一个村民小组长充当类似行政村联络员的工作，况且村民小组仅仅是集体经济组织的成员，不是一级集体组织，因而它也不能作为集体土地所有权的代表。

从理论上来讲，农村集体拥有法定所有权，集体应当可以行使占有、使用、收益、处分的权利，但在客观事实上，我国的集体所有权是一种不完全的权利，农民集体所有权的最终处分权属于国家且集体土地所有权的经济利益得不到保障。最明显的例子就是土地流转过程中的最终处分权和部分经营收益属于国家。

2.容易产生权力寻租，导致农民利益受损。2003年3月施行的《中华人民共和国农村土地承包法》虽然以法律的形式肯定了农民对土地的使用权、流转权和继承权，以此来保护农村土地承包关系的稳定，但当国家为了“公共利益”的需要必须征用农民的土地时，土地承包合同就成了一纸空文。由于土地权属不清，管理体制不健全，征地制度不规范，近些年来，不少政府为获取土地收益，打着“公共利益”的旗号，一方面用计划经济的办法低价拿走农民的土地；另一方面用市场经济的办法高价出售土地，使国家农民两头受损。另外，土地实行“集体所有，分户经营”之后，国家对农村土地经营的大部分控制权下放给了农村各级基层政权，基层干部掌握着土地发包、调整地价、决定费用收取和宅基地分配等权力，由于缺乏有效的监督机制和能力，就使得乡村干部容易滥用权力，以权谋私；同时，作为土地转让价值的土地补偿费，无法由集体成员的农民直接支配，而被各级基层政权截留，导致了类似其他集体财产的所谓“人人所有，人人无权”的现象，[2]极大的损害了农民的利益。

3.农户土地经营规模小，生产效益低下。自实行家庭承包责任制以来，我国农村土地基本上按现有人口平均分配，把整块土地分割成许多小块分户经营，田埂、沟堰占了不少耕地。由于耕地面积狭小，农民还在沿用传统手工劳动工具，机械化大生产既不合算，也不可能。这既不利于农业生产规模的扩大，也不利于分工的发展，更不利于农业技术的进步。超小规模的家庭经营使中国农村经济带有浓厚的小农经济色彩，使我国农业生产长期滞留在半自给自足的自然经济阶段，导致农产品成本过高，缺乏市场竞争力，经济效率低下。[3]随着中国加入WTO，外国农产品凭借其价格优势大举进入中国市场，中国农业将由于自身的低效率而受到强烈冲击，农业发展将面临更大的挑战。

4.阻碍了城市化进程和土地资源市场配置与效率的提高。家庭承包责任制对土地使用权的划分，使农民对所承包的土地产生了恋土情节，农民不仅把集体所有的土地作为解决生活资料的来源，而且当作应付从事不稳定的非农产业带来的风险的一种手段。[4]加上土地对农民的就业保障、生活福利保障和伤病养老保障等功能，许多农民即使已经从事了非农产业也不愿放弃土地占有权，宁愿粗放经营或抛荒。目前，我国大多数农户经营的土地面积在0.5公顷以下，而世界上中等收入以上的国家平均每个生产单位的面积是76.5公顷。[5]我国人均农用地资源高度缺乏，而一些种田能手也为取得规模效益而希望得到更多的土地。换句话说，承包制使许多农民不能真正离开土地，安心从事非农产业；另一方面，又使得安心从事农业生产的农户不能通过扩大生产面积取得规模效益。因此，承包制既阻碍了广大农民真正从土地上解脱出来，又阻碍了农业的规模化、集约化经营。

5.关于土地承包期限的问题。1984年中央提出土地承包期15年不变，当时许多第一轮承包合同尚未到期，即使是1984年签订的合同也要1999年才能到期。但中央在1993年又提出再延长承包三十年，并提倡“增人不增地，减人不减地”。2003年3月启动的《中华人民共和国农村土地承包法》也重申了“耕地的承包期为三十年”，在此基础上规定“承包合同生效后，发包方不得因承办人或者负责人的变动而百年更或者解除，也不得因集体经济组织的分离或者合并而变更或者解除。”（24条）并规定“承包期内，发包方不得收回承包地，不得调整承包地，且不得单方面解除承包合同”（26、27、35条）。显而易见，中央政策的意图完全是基于农民的整体利益考虑。三十年承包期不变的设计者以为这一“定心丸”吃下去后，农民便对家庭联产承包责任制长期不变的信心增强，从而增加投资意愿。然而结果并非制度设计者所预料的那样，农民依然没有增加投资，很多农民依然生活在贫困线以下，农民的生存状况并没有得到大的改善。农民认为不肯投资原因非常简单，种田太不划算，[6]与承包期的长短没有太大的关系中央三令五申要为农民减负，取消农业税的呼声也越来越高，“减负”确实在一些地方得到了实现，许多农民又过去的每年交几百元到现在的几十元。但是，农民们依然贫困，全国依然又那么多的贫困村，贫困县，每年依然有越来越汹涌的“民工潮”。如果政府不能从根本上，从制度层面上解决种田不赚钱的现实问题，解决农民的贫困问题，光依靠延长承包期是不管用的。

经过20多年的改革开放，我国已经实现了由计划经济向市场经济得转变，我们更应该注重的是用发展的眼光看待我国经济得发展。不可否认，我国经济正迅猛腾飞，但却落下了我们的农业经济。我国的工业已朝着现代化得目标大步前进，而我国得农业却依然停留在二三十年前得手工耕作、自给自足的自然经济时代。究其原因，一方面是我国得体制方面存在一些问题：我国的城乡分治得二元社会结构体制、农村的管理体制、农村的社会保障缺失问题以及农村的医疗卫生教育等问题；而另一方面，则是家庭联产承包责任制已经不适合我国农村经济发展的需要，我们必须从制度上改变这种“集体所有、分户经营”、种田不赚钱的状况，理顺承包土地的农民与国家之间的权利义务关系，而不仅仅是从承包期、减负等方面着手，不然只能是治标不治本。

三。构建农村土地国家所有权的设想

针对上述家庭联产承包责任制度的立法缺陷，近年来，理论界对农村土地所有制度的改革进行了探讨。在农村土地所有权的权属确定上有三种不同的思路：第一种思路是改革土地的集体所有权，实行土地农民私有化，实现目前生产力条件下的所有权与经营权的统一；第二种思路是依然实行土地集体所有制，改目前的家庭联产承包责任制为土地股份合作制度，在“两权分离”的基础上，又将使用权分离为承包权和经营权，农户以承包权入股参与经营和分配。[7]第三种思路是废除农村集体所有权，实行土地的国有化。笔者认为，选择哪一种模式应以是否能促进我国生产力的发展和符合我国现阶段的国情为标准，同时要考虑制度变迁的成本效益。就目前我国农村土地的现实状况，农村土地所有制的改革，应是土地国有化，土地立法应确立国家土地所有权。理由在于：

第一，实行农村土地私有化不符合社会主义性质，同时在实施过程中也会产生许多弊端和无法克服的矛盾：1.在我国，土地共有的观念已经根深蒂固，深入人心，如果废除共有，将会引起社会的动荡不安；2.我国土地资源稀缺，人地关系紧张，如果实行石油，大量农业用地将转为其他产业用地，耕地面积将会更加紧张，危机我国农业的基础地位，影响国家粮食安全，也会对社会的稳定造成极大的威胁；3.如果实行私有，分散的小农占有会成为土地集中或规模经营的主要障碍，土地流转的凝固程度将比任何一种所有制形式都高；[8]4.实行私有可能采取的形式不外乎两种：一种是将土地卖给农民，但农村土地是在农业生产高级社建立时，农民无偿入社的，现在又让农民购买，于理不通，况且绝大多数农民无力购买；另一种是无偿划分，这种方式将使土地无偿使用造成的弊端更加突出，而且会使一系列矛盾激化，实施成本太高。[9]5.从世界经验看，当前许多发达资本主义国家已逐渐摒弃土地私有，出现了实行土地国有化的主张和趋势。以上可以看出，土地私有化在我国既没有生存的意识土壤也不具有可行性。

第二，实行农村土地集体所有，虽然在理论上具有可行性，但依然有许多无法克服的矛盾。集体所有只是一种“摆设”，事实上国家是土地的最终所有者，加上“集体所有”只会多一些权力寻租的机会，少一些对农民切实的保障。我国农村现阶段存在的问题也反映了这一点。在集体所有制的基础上建立土地股份合作制度，方式虽然是好的，但出发点有问题，依然会有产权不清晰，权力寻租等问题。

笔者认为，实行农村土地国家所有才是解决问题的可行之策。一，土地国有化是社会主要制度的现实要求。一般来说，一国土地所有制的性质在很大程度上取决于一国社会的性质，土地国有是与社会主义紧密连接在一起的。马克思、恩格斯早在《共产党宣言》中就提出：土地国有越来越成为一种“社会必然性”，并且认为在小农占优势地位的国家里，可以采用集体所有制作为过渡形式。建国以来，我国土地制度的多次变革大体就是遵循这一理论。不过，我国以集体所有制作为过渡的阶段已经过去，我们现在要做的是将土地国有化，以利于规模化经营和集约化经营。二，实践中，农民经营使用土地，一方面要向集体上交提留或承包费用，一方面要向国家低价交售农产品和农业税，这实际上是国家以不同的形式收取土地费。三，农村土地国有，从制度上废除土地使用权的垄断，既可以克服现行集体所有，农户承包经营下的土地社区界限，又可以避免土地私有制下农民财产占有心理对土地流转形成的障碍。同时，国家有充分的权力主动利用经济、行政手段，对土地使用权进行管理，不断规范我国的土地流转制度，解决因土地占有关系混乱出现的种种问题。土地国有化后，可以通过法律或标准合同的方式，建立土地租赁经营、分成经营以及其他多种经营模式。在法律和标准合同中，应当明确农民的权利义务，将现有的法律和行政法规中农民应当承担的义务统一在标准合同中表述出来，在合同之外，农民不承担任何义务。

农村的发展问题是目前我们国家和人民关注的首要问题，是制约社会主义市场经济发展的瓶颈。如何消除这一社会整体发展的障碍，相关的制度依赖是必不可少的。家庭联产承包责任制作为改革开放中解决农村问题的一项重大成果，其作用自然不可小觑。我们应该继承这一优良财富，在新时期赋予其新的内涵，对其不断加以完善，使其继续为农村问题的解决发挥应有的作用。这样，我们全面建设小康社会的口号才不会沦为空谈。