国企市场化经济法论文

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一、从经济法适度干预原则看国企改革经济法

国家适度干预原则最早在资本主义国家被提出，主要是为了克服在自由放任经济思想和经济政策下所导致的市场失灵现象，即由于完全交由市场竞争所导致的诸多例如工人失业、垄断、生产过剩等现象。如今，该原则得到了各国的认同，其在协调政府和市场之间关系方面的焦点也转向了对于干预程度的把握。我国国有企业早期的发展是典型的国家干预过度，即政府和企业没有明确划分界限，同时产权界定不清，国家保护过盛，企业缺乏效率并出现诸多行政垄断，由此一系列“政府失灵”现象层出不穷。经济法不仅是国家干预经济之法，更是规范国家干预经济之法。近年来，国企改革不断深化，国家逐步放开干预的广度和深度，开始寻求一条市场化发展道路。笔者认为，所谓适度干预原则，其核心在于“适度”，即必须寻求一种在经济自主和国家统治二者之间的平衡机制。把握该“度”，必须以市场作为干预的最根本基础。具体到国企改革当中，必须将国家不该管的领域还给市场，一切干预必须遵循市场运作规律。因此，不论当下国企改革是对经济布局和结构的调整，还是国企改组改造等措施，都不能偏离市场化道路。国企的市场化作为经济法制度缺位的一项重要填补，其意义十分重大。

二、国企市场化的内部环境

(一)政府角色定位不清晰国企的市场化从其内部来说，存在的最大困境是“政企不分”。这一问题，源于作为国企出资人的政府同时享有监管职能和出资人职能所具有的双重身份。从公司法理上来说，作为国有企业的出资人，政府应当享有完全的出资人权利。但在实践中，政府往往超越这一角色，以社会管理者的身份，凭借行政权力进行过度的行政干预。我国在2003年设立了国资委，由其对国家资产进行管理。但目前国资委在国企运行中所起的作用既是运动员又是裁判员，这样的机制并不利于国企的运行。此外，相关管理体制尚未成熟，加之计划经济残余的权力惯性，在国企市场化过程中，造成了相当大的阻力，相关国企被迫处于从属地位，在政府的强制干预下，暴露出经营机制、管理模式等缺陷，极容易产生改革的反效应。目前，针对这一问题，已有部分地区构建了三层次结构的国有资产管理体制，即国有资产管理委员会———国有资产营运机构(国有资产经营公司或控股公司)———国有企业。这种三层次结构的特点既将国有资产管理委员会的监管职能独立剥离出来，又通过成立国有资产营运机构，使得政府以一个普通投资者的角色参与企业的决策和管理，不再以行政管理者和国有资产所有者的双重身份进入企业。因此，在很大程度上解决了国有企业长期存在的所有者“缺位”和所有者对经营者的约束和激励“不到位”问题，并实现了相互的独立性，使国有企业在一定程度上成为独立于政府的市场主体。笔者认为，这种做法提供了一个借鉴的模式，其能够很好地单一化国资委的身份，使其将企业经营权彻底交给国有资产运营机构，真正实现两个权利的分离。

(二)用人尚待市场化国企一直颇受诟病的焦点之一即在于国企各高层人员的高薪和腐败问题。企业内部有了行政级别，一方面等于政府直接参与经商，另一方面，也有碍市场公平竞争和造成社会资源的浪费。因此，要实现国企的市场化，公司内部的治理结构必须要优化。从用人上实现国企的市场化，必须摆脱企业管理人员的行政性质。近年来，国企的改革中取消企业领导人员的行政级别得到了广泛的运用，以上海、广东为例，其明文规定取消国企领导人员的行政级别，深化管理体制改革，在企业领导人员选拔任用机制方面，要按照“市场化、职业化”要求来选择符合任职条件的人选。另外，相关规定还明确了企业领导人员在退休之后，不得在本企业、下属企业或关联企业任职或兼职。此外，针对国企高管的薪酬问题，其焦点不在于薪酬具体有多高，而在于薪酬产生方式存在诸多不合理现象，其无法真实反映企业的绩效和高管对于国企的实际贡献。对此，我国一直以来都是通过党的政策和有关行政手段对薪酬予以规制，并未真正实现依法管理，因此仍存在诸多问题。

三、国企市场化的外部环境

(一)市场机制已初步具备根据经济学和经济法的相关原理，市场准入的门槛设置是市场竞争的重要评判标准。因此，考察国企市场化的一个重要方面在于特定行业的竞争状况，那么就涉及到相关民企以及外资进入该市场的难易程度。在十一届全国人大五次会议审议通过的政府工作报告中提到:2012年要完善和落实促进非公有制经济发展的各项政策措施，其中强调打破垄断放宽准入，并鼓励民间资本进入铁路、市政、金融、能源、电信、教育、医疗等领域，营造各类所有制经济公平竞争、共同发展的环境。同时，在外资方面，我国也开始逐步强调国企中引进外资的重要性，并采取了一系列措施。因此，从市场准入方面来看，国企市场化存在可行性。在国企运营过程中，衡量其是否市场化的一个重要标准即在于产品定价的自主性方面。近年来，国家除了部分关乎国计民生的产品仍实行指导价和政府定价之外，已逐步放开对国企产品的定价权，由企业根据生产经营成本和市场供求自主定价，价格的市场形成机制已基本形成。另外，1992年6月，国务院通过了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，在该条例中，国有企业被赋予14项重大经营自主权，这使国有企业的经营活动走上了市场化道路。重要的是，国企市场化以后，企业可根据自己的经营状况和市场供求变化选择自由退出，实现市场的优胜劣汰。目前看来，国家对于前述提及的部分重要领域仍然实行多种行政上的支持以保证企业的顺利运行，这使得国企退出市场无法实现自由化。但对于其他领域，政府放开各种保障措施，转由企业自负盈亏，并根据情况可自由选择退出。由此可见，当前国企进行市场化改革的有关市场机制已初步具备。

(二)相关法律制度尚不完善国企市场化之所以受到社会广泛认可的原因之一在于其有利于促进市场竞争，防止企业受行政权力干预从而形成垄断。我国于2008年出台了《反垄断法》中规定行政垄断的规制，明文禁止政府过度干预市场的行为，对国企市场化提供了一个可行的前提。但在该法的司法实践经验方面，我国目前仍十分欠缺。针对当前国家大力提倡国企改革中实施的重组方案，即通过组建大企业、大集团的方式增强国企的竞争力，其往往符合《反垄断法》中有关经营者集中的相关规定。对此，如何平衡二者之间的关系，仍是一个十分棘手的问题。其次，要实现国企市场化，遇到的较大障碍，即劳动和社会保障制度的问题。我国于2011年出台了《社会保险法》，对于保障国企员工的权利起到了重要作用，对于解决因国企市场化过程中出现的劳动资源流动及优化配置以及完善社会保险制度提供了保障。但目前在社会保障方面仍存在多方执行的问题，包括社会保障的覆盖面不够广泛、保障资金的来源困难、部分保障类型实施起来困难等。再次，国企现有资金主要是通过国家财政投入，要真正实施市场化改制，必须通过自有资金、银行贷款、发行债券或上市融资获得。《公司法》相关规定保障了符合其规定的股份有限公司和有限责任公司可以公开向社会发行债券筹集资金。但国企相关贷款多来自国有银行，而国有银行在信贷资金管理方面通常实行切块额度管理，难以保证国企跨地区发展或重组的需要。并且，国企通过发行债券和股票方式筹集资本的方式也往往受到诸多限制。

四、对完善国企市场化的思考

(一)厘清政企角色，推动国企市场化厘清国企中政府和企业二者的角色，对推动国企市场化至关重要。笔者认为，应通过立法来规定有关行政体制层次，进一步确定政府的出资者身份，让企业享有独立的法人财产权。通过管理者—投资者—经营者的制度设计，在法律框架内明确划分三者各自所拥有和承担的权利及义务，使管理者充分行使其管理国有资产的职责，而政府履行出资者职责的同时享有利润分配权。此外，相应的国企对具体的企业运行和内部管理享有决策权，并依法承担出资人的相应义务以及国企特殊的社会责任。

(二)实现用人市场化，推动薪酬制度建设首先，要实现用人市场化，其核心在于摆脱行政性质。应在《国有企业法》中对高管的相关任职条件作出规定，对具有行政级别的人员予以排除，并通过外部经理人市场的建立和优胜劣汰机制的完善，实现用人市场化。其次，积极推动薪酬制度的建设。过去，我国在相关法律中有关于薪酬委员会制度的规定，但法律赋予委员会的独立性十分有限，故通过法律完善的下一步重点在于保障委员会组成的独立性以及有关权力行使的独立性。此外，通过立法完善有关出资人代表的薪酬审查决定制度以及在出现薪酬不合理状况下的薪酬追回制度等也是解决这一问题的关键所在。具体来说，薪酬审查决定制度的完善必须考虑具体的审查决定权主体(如出资人代表)、审查的程序、方式等。而薪酬追回制度的完善，重点在于建立该制度运行的具体条件，例如高管从事欺诈行为或者竞业禁止行为等损害公司行为时，则认定启动薪酬追回程序。另外，对具体薪酬追回的实施方式，也应在法律中予以明确。同时，针对社会关注度等因素，国企高管的财务信息公开制度的建立也是十分必要的。

(三)进一步完善市场机制虽然国企市场化的市场机制已经初步具备，但基于经济法的适度干预原则，国企市场化的核心在于“市场”，国家只是发挥适时和适度的干预作用。故要深化国企改革，必须进一步完善市场机制，结合市场机制发挥作用的市场准入、经营运作和市场退出予以考量。在市场准入方面，对于非关乎重要战略地位和国计民生的国企，应充分发挥经济法平衡协调竞争机制的作用，为其创造竞争的市场条件，包括通过立法和政策手段积极引入民营资本和外资等，而在关乎国家战略利益的领域，国企仍应当发挥绝对优势的地位。在经营运作方面，应通过《国有企业法》根据市场的具体要求完善企业治理机制的设计，充分赋予企业在决策模式上的选择权和投资自主权、对外担保权等。同时，在财政补贴方面，应予以立法并规定出具体条件，在不符合条件情况下不予补贴，这对促进国企自负盈亏和从市场上寻找生机十分重要。在市场退出方面，完善有关国企重组和破产、出售方面的法律规定。对一般竞争性领域的国企，完善国有股减持和非国有资本注资、国企转为非国企等情况的制度设置，对具体的条件、股份比例、审核批准等作出明文规定。

(四)完善国企市场化的配套法律制度首先，充分运用现有《反垄断法》的规定严厉规制国企垄断现象，消除行政垄断，为国企市场化扫清道路。对于国企改革中的重组手段，由于设计经营者集中的垄断问题，应根据具体涉及的行业在国民经济中的地位和对国家安全国计民生的影响做出具体的宽严调整。其次，从制度上尽快完善有关国企员工的劳动制度和社会保障资金的来源问题。对于劳动制度，应通过立法对有关户籍和人事的配套36哈尔滨学院学报2014年制度予以规制，通过政策优化就业市场。针对社保资金来源，应通过政策鼓励措施实现多渠道筹资，并建立和完善国家、企业及个人三方机制。同时，社会保障资金的管理和监督机制也必须尽快建立和完善，设置独立的机构对其进行运作，实现资金的保值增值。再次，在信贷方面，充分利用利率杠杆的作用，区分地域实现灵活性调节。对相关金融方面的法律规定要尽早完善，对国企融资渠道予以拓宽，对符合特定情形的产业例如重点支持的高新国有产业等，在金融信贷方面予以一定的支持。同时，加强资本市场的法制建设，积极推动和鼓励国企通过发行债券、股票等方式融资的制度设计，通过法律规制资本市场中损害国有资产的行为，为国企市场化肃清道路。最后，在关于民间资本和外资流入国企问题上，目前虽已有《外资企业法》来规制，但更多仍体现为多种政策性文件的支持。这一方面，出于效力的考虑，国家仍需要尽快出台类似《国有企业法》《国有资产法》等予以更为充分直接的规制，明确有关民间资本和外资准入的具体条件、形式和审核批准程序等。

五、总结

总之，国企市场化改革道路应充分符合经济法的国家适度干预原则，其制度的设计和完善对于弥补经济法的缺位具有十分重要的意义。目前，国企市场化已经初步具备了可行性，但针对存在的问题仍应尽快建立和完善相关制度，逐步稳健地实现国企市场化。

作者：张恋恋单位：福州大学