循环经济调控制度创新管理发展新路径

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编者按：本论文主要从科学认识循环经济；经济与环境的互作关系及反馈机制；循环经济与制度创新；发展循环经济的路径选择等进行讲述，包括了环境资源是公共产品,市场机制对它配置失灵、生态环境已成为一种短缺的生产要素,应纳入生产函数来考虑、建立绿色GDP,树立科学宏观决策体系、建立循环经济激励机制,构建规制化的市场、建立健全循环经济的法规体系,严格法律约束、建立环境信息公开制度,提高公众生态文明理念、倡导绿色产业政策,防止环境污染的国际传输等，具体资料请见：

【摘要】建立有效的调控机制和调控政策是发展循环经济的关键。本文依据经济增长与环境保护的互作关系及反馈机制,从制度创新的角度探讨了发展循环经济的路径选择。

【关键词】循环经济制度创新研究

一、科学认识循环经济

循环经济本质上是一种生态经济,它要求用生态学规律来指导人类社会经济活动,是一种新的生产方式,也是一种基于闭环型物质流动的经济发展模式。传统经济活动采用的是“资源消费→产品→废物排放”的单程线形的物质流动模式,而循环经济采用的是“资源消费→产品→再生资源”闭环型物质流动模式,其技术特征表现为资源消耗的减量化(reduction)、再利用(reuse)以及资源再生化(restoration),这通常简称“3R”原则。减量化是指减少生产和消费过程中资源的使用量和废弃物的排放量,实行清洁生产、文明消费,提高资源的利用效率。再利用是指延长和拓宽生产技术链条,尽可能延长产品的使用寿命,目的是防止产品过早地成为废弃物、减少废弃物的排放;要求提高资源的重复使用效率,尽可能使用可以多次使用的产品。资源再生化是指废弃物的资源化,使废弃物转化为再生资源,重新生产出原产品和次生产品,对生产和消费过程中的废旧产品进行回收利用。

二、经济与环境的互作关系及反馈机制

统筹经济增长与生态环境保护首先要从两者之间的相互关系入手(见图1),“+”表示正反馈,“-”表示负反馈。经济系统正反馈表现人口对经济增长的需求,从而对生态系统物质需求增加,且迅速占据物质总量;权且假定人口不增长,按照相对收入消费理论看,人们的生活水平也会不断提高;技术进步会加快经济系统的正反馈作用。生态系统的负反馈表现在生态容量会限制人口需求增长,即经济增长会受到生态环境承载力的约束。为此,经济与环境之间始终存在经济需求无限和生态供给有限之间的矛盾。统筹经济增长与环境保护必须处理好如下三个关系:第一,人口需求→经济增长→资源(能源)供给→环境质量提高;第二,经济增长→技术进步→资源利用效率→生态平衡;第三,资源(能源)→价格(市场)→信息调控→生活质量→环境质量。如果把三个反馈网络构成一个整体,会发现人口、资源、环境是三位一体的核心要素。经济增长要考虑人口、资源、环境要素。

在第一个关系网络中存在的致命弱点是资源(能源)的高消费模式,不顾环境质量和人口的全面发展,经济增长大起大落;在第二个关系链中,现实经济增长所依赖的多数技术体系,其资源效率低下,并且以生态失衡为代价;在第三个关系链中,资源低价、产权不明等非市场化管理,政府调控缺位或不力,既破坏环境质量,又损害消费者利益。因此,统筹经济增长与环境保护就是要转变经济增长方式、创新环境保护技术体系、建立产权明晰、行之有效的市场。这些单靠独立、单一的学科边界是无法完成的,必须整合生态、社会、经济、技术要素,统筹经济增长与环境保护。所以,建立科学的循环经济的调控机制是统筹的核心,实现有效制度安排是解决问题的根本途径。

三、循环经济与制度创新

1、环境资源是公共产品,市场机制对它配置失灵。传统经济增长方式只关心经济增长而不关心环境污染的原因。市场机制发挥作用的前提条件是资源有明晰的产权,环境资源是典型的公共产品,公共产品具有两个基本的特性,即消费的非竞争性和非排他性。为了提高环境资源的利用效率,根据现代产权理论,环境资源的产权明晰至少会存在如下问题。

(1)环境问题的复杂性影响市场交易。由于环境污染具有极强的弥散性,产生的废物将通过各种环境介质弥漫扩散到许多毫不相关的地域和人群,尤其是人口高度密集的工业化城市。在这种情况下,直接界定环境资源产权就会产生困难,严重影响产权交易。

(2)交易费用过高,使交易难以成功。交易费用包括把交易双方召集到一起的费用、取证以确定损害和赔偿的费用等等。与此同时,实际生活中很难把所有的当事人都集中到市场范围内,而总有一些人想利用环境扩散的特点来分享他人购买清洁环境的好处或逃避支付费用,即产生“免费搭车”问题。由此看来,对于环境资源的配置,市场机制是失灵的;欲通过传统产权制度解决目前的环境问题,也存在一定的困难。为了纠正市场失灵,政府干预是必不可少的,必须进行制度创新,通过一些规制来完成这种交易。

2、生态环境已成为一种短缺的生产要素,应纳入生产函数来考虑。现代经济增长理论中,生态环境不再是“取之不尽、用之不竭”的,已成为一种短缺的生产要素。把环境资源纳入生产函数并作为内生变量来处理是合理的。很多学者的研究认为,环境资源是可以给予一个价格的,如可以通过级差地租或影子价格反映其经济价值,不论是土地、矿产,还是森林、水体。发展循环经济,就是要求人们在经济活动中必须大规模“生产”生态环境要素,以弥补过去几十年对生态环境的巨额欠账,消除生态环境透支所产生的经济泡沫。循环经济不同于过去的污染控制,污染控制是末端治理,而循环经济是从源头开始就注重环境保护。发展循环经济必须对生态环境进行大量投资,提高生态环境的供给能力,以弥补生态供给能力的不足。因此,必须通过制度创新来解决好生态环境投资者的合理回报问题,激励人们从事环境保护投资并使生态资本增殖。

四、发展循环经济的路径选择

1、建立绿色GDP,树立科学宏观决策体系。首先,正确处理好经济发展与环境保护、长远利益与短期行为的关系,正确认识人与自然的协调关系。经济发展要遵循生态环境反馈机制的原则;要以生态环境的物质输出量为基础,加强生态环境建设,扭转生态失衡;生态环境建设并不是以牺牲经济发展为代价,其最终目的还是经济的可持续发展。其次,建立绿色GDP,树立科学发展观。绿色GDP是从传统GDP中扣除环境污染和资源耗竭之后的净产值。绿色GDP账户使“经济增长”与“生态成本”一目了然,不仅反映经济增长的环境代价有多大,而且反映地方政府的真实政绩是多少。这种制度安排有利于促进人口、资源、环境、经济、社会的全面、协调、可持续发展。一句话,建立绿色GDP有利于政府进行科学宏观决策。

2、建立循环经济激励机制,构建规制化的市场。庇古认为,由于外部性因素存在,会出现私人成本与社会成本的不一致,市场机制无法发挥作用,即所谓市场失灵。这就必须依靠政府干预加以解决。当它们不相等时,政府可以通过征税或补贴的办法,使私人边际成本与社会边际成本相等,使外部成本“内在化”。一方面,由政府对造成负外部性的生产者征税,限制其生产;另一方面,由政府对产生正外部性的生产者给予补贴,鼓励其扩大生产。从利润最大化原则出发,企业会自动将产量调整到价格等于社会边际成本之点,以达到资源最优配置。目前排污收费制度、排污权交易制度、退耕还林补偿制度等都是征税与补贴的具体应用。通过这些制度安排来规范企业的行为,做到“准使用准补偿、谁破坏准恢复”,有奖有罚,形成良性激励机制。美国建立的以“气泡、补偿、银行、容量节余”为核心的一整套排污权交易体系,有利于实行污染控制、改善企业的市场行为,以取得较好的经济效益和环境效益,值得我们借鉴。所谓“气泡”是把某一区域当作一个整体看待,根据环境的吸收净化能力,给予一个总量污染许可排放指标,实行总量控制,不允许突破,从而保证污染排放量在环境容量之内;“补偿”是指新进入或扩建企业在不达标的情况下也可以投产经营,条件是它们从现有的污染源购买足够的排污权;“银行、容量节余”是指企业可以根据自己的实际情况,将富裕的排污权存入银行,以便在将来合适的时候使用和出售,鼓励节余。

3、建立健全循环经济的法规体系,严格法律约束。由于环境资源是公共资源,并且在近期内没有直接效益产出,需要以法律进行强制性约束。虽然我国政府于2008年8月29日颁布了《中华人民共和国循环经济促进法》,并于2009年1月1日正式实施,但如何确保实施工作的有效性和严肃性,还需要制定和完善相关的实施细则等法规体系,严格法律约束,以法律的手段促进循环经济的健康持续发展。

4、建立环境信息公开制度,提高公众生态文明理念。可以建立国家环境信息公开制度,定期城市环境质量、主要河流断面水质状况以及企业环境质量。构建一个完全信息的环境质量平台,鼓励公众监督企业的环境行为,建立区域环境评估与巡查制度,促进全社会参与环境保护。发展循环经济,也要关注贫困人群。因为贫困,会有部分生活在贫困线以下的城乡居民难以承担环境治理与生态保护的经济成本,政府应该帮助他们提高这种能力,处理好少数企业与大众权益的关系。

5、倡导绿色产业政策,防止环境污染的国际传输。国际环境污染主要表现在:一是发达国家在调整国内产业结构的同时,通过国际经济合作、国际投资或跨国公司经营的途径,将一些高污染、高能耗、高物耗的劳动密集型的夕阳产业转移到发展中国家,从而实现环境污染的转移。二是发达国家通过国际贸易,买进那些在其国内遭到环境法严厉控制所不能生产的初级产品,将资源消耗和环境污染转移到其他国家。三是采取付给高额处理费的形式,将那些难以处理和降解的垃圾输往发展中国家。因此,发展循环经济,我们要构建新的环境与贸易制度,应对环境污染转移的风险:第一,要积极开展环境外交,构筑国际污染转移的防线,从政治角度出发将防止“环境殖民主义”措施写入相关的国际公约和多边协议中,同时倡导世界各国都参与、监督发达国际遵守国际公约;第二,建立国际投资产业准入制度,对国际来华投资项目应建立环境影响评价制度,坚决禁止污染严重而又无法治理的项目投资,减少国际环境污染转移的机会;第三,认真研究国际贸易环境壁垒政策,严格制定标准,防止国际环境污染向我国转移。