经济特区与经济技术开发区探析

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—、改革开放的步骤和进程

党的十一届三中全会确定了对内搞活、对外开放的方针，从根本上打破了长期闭关锁国的状态，并把实行对外开放确立为基本国策:积极发展对外经济技术合作和交流，扩大对外贸易往来，吸收国外资金，引进先进技术，努力吸收世界先进经济管理经验，发展生产力，加速现代化进程。兴办经济特区和经济技术开发区是我国执行对外开放方针的重大战略决策。经济特区和经济技术开发区在我国改革开放十几年来逐步形成的全方位、多元化、分层次的对外开放格局中具有重要的战略地位。

1979年国务院决定广东、福建两省在对外经济活动中实行特殊政策和灵活措施，其中包括试办经济特区。根据这一决定，1980年开始先后兴办了深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区，经过几年建设取得了重大进展，发挥了巨大作用。1984年3~4月，国务院决定进一步开放大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海等14个沿海港口城市和海南岛，之后又先后在12个沿海开放城市建立了1刁个经济技术开发区。1985年国务院把珠江三角洲、长江三角洲和闽南厦、漳、泉三角地区辟为沿海开放地区。1988年又增辟了辽东半岛和山东半岛。同年，七人大一次会议通过了海南建省，并举办经济特区，成为全国最大的经济特区。进入90年代，我国对外开放迈出大步，开始全方位开放的新格局，先后作出了沿边、沿江开放以及批准上海浦东作为全国重点开发区的重要举措。1992年6月国务院决定进一步开放长江三角洲和沿长江地区的28个城市和8个地区，至此全国形成了沿海、沿边、沿江全方位、多元化、分层次的开放格局。

二、世界各类经济性特区模式

世界上第一个以出口加工(exportPr企cessing)作为主要经济活动的现代的“特区”先锋是1956年建立在爱尔兰的香侬国际航空港(shannonInternationatAirport)[‘〕。近二三十年来，各类经济性特区在全球发展很快，从二次世界大战前的75个猛增到900多个，并且其贸易额的总和已占世界贸易额总和的20%左右图，在各国民族经济及世界经济交流中发挥着十分重要的作用。目前设立经济性特区的国家地区已达1习O个，而且其类型不同，名称繁多。这类经济性特区一般是指一个国家和地区通过法令划出一定的范围，在对外经贸和技术交流中，采用较其他地区更开放、灵活的特殊政策，实行减免关税等一系列优惠措施，建立高效的管理体制，提供良好、安全、可靠的贸易和投资环境，以吸引外商投资。其基本模式大致有以下几种阁:

1、自由港亦称免税港，它凭借自身所具有的良好的码头，先进的运输装卸设施、开展货物的储存、转运、分类、改装等业务的便利，以及豁免进口货物关税、海关监督的优惠等，发挥其商品集散中心的作用，达到促进本国或自由港邻近地区经济发展的目的。

2、自由贸易区又称免税贸易区、对外贸易区、自由关税区等等，自由贸易区是从自由港发展演变而来的，可以在港区也可以设在内陆。它除具有自由港功能外，还增加了吸引外资、引进技术、开展工业加工、旅游服务、金融保险等多项业务，具有综合功能。

3、保税仓库又称免税仓库。保税仓库多设在没有开辟自由港或自由贸易区的国家和地区，专门供货物转运、储存和集散。保税仓库允许外国货物不办理进口手续就可连续长时期储存，进口货物可暂不缴纳关税，如再出口亦可免纳关税。

4、过境区也叫转口区。相邻的国家为方便进出口货物，根据双方协定，划定某些港口、码头或国境城市的一个地区，作为过境货物的自由区。过境货物简化海关手续，免征关税或仅征小额过境税。

5、自由边境区设在本国边境的一些地带，通过种种优惠待遇，吸引外商投资办厂，目的在于开发、繁荣边区的经济，区内设厂所需的机器、设备、原材料及消费品可免税或减税进口。

6、出口加工区一般是一个国家或地区在港口或邻近港口的地区划出一块地方，利用经济上的优惠政策和良好的基础设施吸引外资，引进技术以及改变进出口贸易不合理的结构，扩大出口，提高生产技术水平和经营管理水平，带动并促进国内经济的发展。在出口加工区内，一般对生产所需的原料、机器设备免、减征进口税，对产品出口免、减征出口税，并对区内的外资企业实行所得税税率和利润汇出的优惠。出口加工区与工业型自由贸易区相似，但更侧重于工业加工制造，产品以出口为主。

7、科技工业园又称科技工业园区、科研工业区、高技术园区、工业科学园、科学城等。它是以大学和科研机构为依托，依靠本国的科技力量，研制开发新产品，创立新兴产业，出口高、精、尖产品，引进外国先进技术及资金，使其在促进设区国的产品更新换代、产业结构的调整与升级中起先导作用。

随着经济的发展及世界经济格局的不断变化、重组，世界各类经济性特区在不断完善和发展自身功能的同时，也在进行相互间的交叉渗透和影响。当今世界经济性特区表现出以下新趋势〔‘〕:大规模、综合性的经济特区在崛起;科技型经济特区蓬勃发展;传统的自由贸易经济特区得到发展;世界经济特区正在升级换代，产业结构日趋多元化和高度化;世界经济特区在国际贸易和国际经济技术合作中的地位日趋重要，并且随着世界经济集团化、地区化、一体化趋势，世界各类经济性特区必将成为国际贸易领域的生长极。

我国从80年代创办特区的十几年中，相继创办各种类型的经济性“特区”，到目前为止有5个国家经济特区，国务院正式批准的经济技术开发区达到27个(截止到1993年5月)，国务院正式批准、国家科委审批的高技术开发区52个，海关总署审批的保税区13个，国家旅游局审批，经国务院批准的国家级旅游度假区n个[s]。各种类型的经济性特区都在改革开放及经济体制转换进程中担当着不同的角色，发挥着举足轻重的作用。很多城市一市就有多种类型的经济性特区，如天津市1984年12月由国务院批准在塘沽区建立“天津经济技术开发区”，总面积33平方公里;1988年3月经国家科委批准在市区西南的南开区建立“夭津市新技术产业园区”，占地43平方公里;1991年经国务院和海关总署批准建立“天津港保税区”，占地1.2平方公里。实践已经证明，“三区鼎立”构成了天津市对外开放的全新格局，成为天津经济发展及带动腹地发展的契机。

三、市场经济体制的“试验田”

我国经济特区处于对外开放的前沿，是我国吸引外资、利用外资、引进先进技术、走向国际市场的一个特殊渠道，是我国改革的综合试验场所之一，充分发挥了技术、管理、知识和对外开放政策的四个窗口作用和对内对外两个扇面辐射作用。

国务院规定我国经济技术开发区的作用是“大力引进我国急需的先进技术，集中兴办中外合资、外商独资企业和中外合作的科研机构，发展合作生产，合作研究设计，开发新技术，研制高档产品，增加出口收汇，向内地提供新型材料和关键零部件，传播新工艺、新技术和科学的管理经验。有的经济开发区，还要发展为国际转口贸易基地。”因此可以明确无论特区还是开发区，其所有制结构都是国营、集体、私人企业和外商投资企业等多种所有制体制并存;而各企业有权在国家法律、法规和批准合同的范围内，自行制定生产和经营计划，筹措、运用资金，采购生产资料，销售产品。企业生产什么，生产多少，用什么价格销售，销到什么地方等等都由企业根据市场进行决策配置，因而是一种分权决策的方式。而且，企业还有权确定其机构设置和人员编制，自行决定其工资形式、标准和奖励、津贴制度等等。因此这种特征已经标志出我国经济特区和经济技术开发区实行的是在国家宏观调控下的市场经济体制。

十几年来经济特区和经济技术开发区在全国改革的大系统下，集中于向市场经济体制转轨的改革取向上，实现与大的国际市场接轨(实现产品国际化、市场发育国际化、运行机制国际化)，因此，无疑成为我国经济体制改革的“试验田”，其经验和成果也随着全国经济体制改革的深入，不断地向内地推行。比如土地有偿出让和转让制度，基建工程投标、招标，劳动用工的合同制和干部人事的聘用制以及推行以公有制为主体的股份制、建立国有资产管理公司等等。

经济特区是伴随我国改革开放，实现经济体制转换过程中出现的一种特殊的“新城”，它是国家对外开放的窗口，同时也具有对内、对外两个扇面的辐射作用。经济技术开发区一般都依托老城而建，而且是所依托城市的组成部分，受所在市人民政府领导，虽然内部有一些配套的居住和公共服务设施，但只能说是所依托城市的一个区别于老市区的执行特殊政策、以发展生产型外商投资企业为主、赋有带动区域经济发展和促进老城企业改造使命的特定新工业区域，或以高科技为主，或以办公、旅馆等为主的具有特殊性质的新区。我国的经济特区和经济技术开发区建立和发展都带有新的对外开放的经济政策色彩和肩负带动国家经济发展和经济体制转换的重任。因此，经济特区和经济技术开发区在我国城市和经济发展史上更具有时代特征和历史意义。

四、开发区规划建设实践

1.从区域范围进行战略分析

开发区的规划建设首先应制订开发区的发展战略，要正确选择发展道路，明确今后发展的方向，选择开发区的目标模式，明确发展的步骤。开发区是我国对外开放和转换经济体制过程中的产物和客观需求，因此开发区战略的选择应以国家政策导向为依据，同时也应运用市场调节机制，适应国内和国际两个市场的需求，寻求战略方向。从物质空间看，开发区是一定区域(腹地)对外经济贸易的桥梁、窗口和经济体制转换的“试验田”，因此，开发区战略分析和制订必须从区域角度出发，充分考虑开发区及其腹地的区位条件、生产资料及劳动力市场状况，充分发挥腹地的特色和优势。开发区战略目标的选择直接影响整个腹地产业结构的调整和构成。开发区规划必须同区域经济战略发展规划与区域城镇体系规划相适应，协调发展。

2.建立与旧城的协调关系

开发区所依托的老城是开发区建立和发展的基础，而开发区的发展又会进一步促进旧城的改造和发展，开发区与其所依托的旧城之间存在着辩证统一的关系。开发区的规划和建设应建立在与所依托旧城协调发展的基础上。从选址上看，我国已建立的开发区与所依托旧城之间有以下三种模式:(l)卫星城式。在远离老城的外部设有明显地理界限的封闭区域，这种模式要求开发区有一定的规模，而且综合性强，投资也比较大;(2)市区边缘式。将开发区建在老市区边缘，充分利用老城基础设施和生活服务设施，使开发区与老城成为一体，这样既有利于开发区很快形成规模，而且也有利于带动旧城的改造;(3)子城扩展式。充分发挥母城附近的子城或卫星城的作用，开发区与子城相结合，充分利用子城的基础设施，既缓解了母城的压力，又带动了子城发展，增强母城的辐射能力。

开发区与老城的协调关系还体现在开发区的建设往往同老城企业的改造和产业结构的调整是分不开的，而且开发区的建设也给老城的更新改造带来契机。实践证明开发区的建设与所依托旧城间相互制约、相互依托，因此，必须建立开发区与旧城的协调关系。

3.投资环境的创造

开发区的投资环境是指围绕着投资这一主体的各种因素相互制约所形成的矛盾统一体。一般而言，投资环境包括国家政策稳定状况、政策、法规等对投资活动的影响等的政治环境和围绕经济体制所构成的经济结构及其发展水平，生产资料及劳动力市场状况等等的经济环境，以及自然环境和社会环境等等。投资环境是政治、经济、自然及社会环境在特定时间和空间上的组合。开发区投资环境作为多层次、多样性的综合体，具有整体性、主导性、动态性、差异性和区域性等特点。开发区投资环境往往被作为全国投资环境的“晴雨表”，因此开发区投资环境的建设显得尤为重要。

开发区投资环境可以说是一项庞大的系统。从形态上看，可以分为“硬”环境和“软”环境两个方面。“硬”环境主要指与物质形态相关的“七通一平”及环境保护、社会服务等设施系统;“软”环境则指物质形态以外的政策、法规、办事效率、服务水平、观念形态及劳动力素质等等。因此投资环境建设在于“硬”、“软”两方面环境不断地完善和健全，并且使其逐渐适应和符合国际贯例。

4.市场经济下的规划方法

开发区的规划本质上仍然是城市规划，城市规划的一般规律、原则和方法仍然适用。开发区的规划与我国长期以来计划经济下的城市规划也是有根本区别的。董鉴私先生曾形象地把这两种规划比作请吃饭，“一种是摆好筵席，然后请客人人座就餐，另一种是事先说明是何种筵席，然后请客人人座后自己点菜”，[61这很鲜明地解释了两种体制下的城市规划的不同之处。经济开发区的规划就是后一种方式。要以市场机制进行资源配置，“坐标”就是市场，因此，开发区的规划要求具有一定的灵活性和弹性，而且同时要体现出规划的原则，使规划具有较强的可操作性和控制性。针对开发区是我国市场经济体制的“试验田”的特点，伴随体制转变所引起的变化，诸多相关领域也都将影响着开发区的规划，如土地使用制度、成片开发机制等等。

开发区的规划是一种受市场经济制约的“被动式的规划”，其弹性主要体现在规模、规划内容和规划结构的可变性上。我国经济技术开发区规模都比较大，首批14个开发区总规划面积122.375平方公里，起步区域为17.08平方公里，其中规模较大的天津、阂行和大连开发区起步区分别为1.9、2.13和3.3平方公里，而台湾楠梓、台中、高雄三个出口加工区合计仅为1.82平方公里。开发区规划规模比较大，为今后开发区的发展提供了发展的方向，在当前开发能力不足的情况下，这个优势是潜在的。与规划内容和规划结构的可变性相适应，必须有一套灵活的规划方法，目前我国开发区规划中普遍采用“总体规划—分区规划—控制性详细规划—修建性详细规划”这样一个规划程序，充分运用分区规划和控制性详细规划的指标体系。实践证明，这种程序和体系下的规划灵活性、可操作性和控制性都比较强，可以很好地适应市场经济下的不可预见性。当然其中一些具体的指标选择、地块划分的细度、如何与城市设计总体相结合及贯彻机制的选择和完善等都有待进一步深化。

5.开发区盲目建设与生态环境的保护从1991年以来，各地纷纷掀起了搞开发区的“热潮”，除了国务院及中央有关部门批准建立的国家级开发区外，还相继建立起省级、省辖市级及县级、乡镇级开发区。这反映出经济特区和沿海开放城市经济技术开发区的建设成功，增强了全国经济发展的信心，但这股“热潮”的盲目性和隐患着实让人担优。全国各级开发区的具体数字似乎很难统计得出，据国家统计局最新统计，全国共有各级各类开发区2700多个。而开发区所占的土地又有多少呢?国务院有关部门统计表明，到1992年7月，10个省市的开发区规划面积为4694平方公里。而另具有关统计表明，划定的开发区中有80%是耕地。

开发区大面积的划定，一方面滥占了大量耕地，另一方面也是与我国当前经济实力不相符的。如果每平方公里基础设施投人按已建成的16个沿海开放城市的开发标准1.3~1.5亿元/平方公里，那么仅基础设施建设一项全国开发区投入就达近l万亿元，这是我国1992年国内生产总值的一半(23938亿元)，远远超过1992年全年社会固定资产投资(7582亿元)，就我国国力，如何能承受得了?搞开发区是我国在经济体制转换进程中，迅速带动经济发展的有效的、成功的途径，具有中国特色。但是开发区必须建立在充分可行性论证的基础上，这里要有区位条件的优越性，要有一定的经济发展水平，要与城市和区域范围内的社会、经济发展战略和城镇体系、城市总体规划协调。没有一定的条件和优越性，即使开发区挂了牌也只是名有实无，不仅不能产生经济效益，反而会造成环境效益和社会效益的损失。

开发区盲目建设，一方面是“一哄而起、互相攀比”的“运动经济病”的产物，一方面也有“短期行为”、“急功近利”的“政治经济病”的倾向，因此，越是在经济体制转换、经济迅速发展时期，我们越是应该保持清醒的头脑，用辩证唯物主义思想统一认识，作为我们思想、行动的指南，否则，势必要重蹈历史上唯心主义旧辙，那将是贻误千秋，悔之不及的。