向市场经济转轨中的收入分配和社会保障问题

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一、中央和地方的分配关系问题。改革以前，实行的是高度集中的统收统支的财政体制，这种体制的特点是中央财政处于支配地位，地方的权利很小。1980年后，实行各种形式的“分灶吃饭”即“划分收支、分级包干”的体制，财政分配由过去的以“条条”为主改为以“块块”为主，使地方的权、责、利统一起来了。由于利改税的实行，国务院决定从1985年起改行“划分税种，核定收支、分级包干”的财政体制。这种体制的优点是以税种作为划分各级财政收入的依据，把财政收入划分为中央财政固定收人、地方财政固定收入、中央地方共享财政收入三类，既使中央财政收入比较稳定，又调动了地方的积极性。但1988年后，由于税种的划分比较复杂，也出于地方政府的压力，我国对全国37个地区又恢复了不同形式的“地方财政包干”体制。

纵观我国中央地方财政关系的演变可知，虽然曾一度(1985一1988年)实行过分税制，但总的来说是以包千制为主的。包千型的财政体制与统收统支相比，当然是个进步，但由于改革以来国民收人分配向企业和个人倾斜，和财政包干制的固有缺陷，带来了以下问题:(1)财政收入占国民收人的比重不断下降。据初步统计，1991年国家、集体、个人三者国民收入分配的比例为14.3:24.9:60.8，国家财政得比1978年下降了17.3个百分点。(2)中央财政人不敷出，赤字严重。改革以来，中央财政收人虽有大量增加(从1981年的224.7亿元增加到1990年的1367.9亿元)，但由于中央与地方的事权划分不明确，改革与发展中的高成本因子(比如价格补贴)不断增多，中央财政支出也不断增长，而且其速度大大超过中央

财政收入的增长速度，致使财政赤字连年发生，“六五”和“七五”期间总赤字达581.8亿元，1990年1年就高达139.6亿元。(3)重复建设严重，形不成规模经济。中央和地方实行预算内和预算外双轨配及预算内收入地方承包的体制使地方主义大为加强，各地都相互封锁，以免“肥水流入外人田”;各地都争上项目，致使各地产业同构化严重。我国彩色电视机整机厂有76家，除青海、宁夏二西藏外各省市区都有;电水箱厂家200个，光阿里斯顿就有8个，其中不少企业都亏损。可见，这种“分灶吃饭”的财政分配体制显然是不利于社会经济长期有效的发展、不利于正确处理中央与地方的关系，特别是维护中央对地方的调控权力，从而不利于市场经济的稳定转轨。

改革的出路是分税制，这也是十四大报告所主张的。但分税制又有多种模式，比如分产分税制、弹性分税制、分税包干制、分税分成制、有差别的分税制等。究竟实行哪种模式更理想?我个人认为，在转轨时期，有差别的分税制可能会更理想些。所谓有差别的分税制，是指根据各地区经济发展水平的差异，实行多种分税形式，既有全国统一的办法，又有各地区的特殊作法，既有按税种划分的，也有按税源分享的，对少数地区还可设立财政补助金或上交制度予以调节。之所以说这种模式更好些，是因为各地的情况千差万别，如果全国采用统一的做法，则势必会加剧地区之间的不平衡，从而不利于转轨的稳定进行。为处理好中央与地方的分配关系，在收入上实行分税制的同时，在支出上必须明确划分-中央与地方的事权和职能。现在我国中央与地方政府的事权和职能还很模糊，该由中央政府管的事没管好甚至根本就没去管，而不该管或管不了的事却管了很多。若事权和职权的模糊状况继续下去，则实行分税制就不可能取得预期效果。所以，分税制与事权和职权的划分是同一事物的两个方向，不可偏废。

二、收入差距问题。个人收入分配合理与否主要在于收入差距的大小。改革前，我国的·收入差距很小，所谓的“大锅饭”和“脑体倒挂”都是收人差距小的表现。因此，个人收入分配制度改革的一个重要任务就是要合理拉开收入差距，让一部分人先富起来。今天看来，这个任务已得到一定程度的实现。以反映收入差距大小的国际通用指标基尼系数为例。从1978年到1990年，我国农村的基尼系数已从。.222上升到33，城市的基尼系数已从。165上升到0.24，全国的基尼系数则从0.317扩大到0.38。

随着市场化程度的加深，我国的收入差距还将扩大，这是因为:(1)收入来源多元化。当收入构成以工资为主时，人们间的收人差距不可能太大;当收入构成中非工资收入占有较大比重时，人们间的收入差距就会明显扩大。市场经济的发展，意味着各种要素都可以而且必须进入市场，都可以而且必须获取相应的收入。可以想见，在向市场经济的转化中，离故系数较大的股息、利息、地租、风险收入等非劳动收入在人们收入中将占有越来越大的比重。(2)市场在收入分配中作用的加强。以前，我们把按劳分配与市场看作是水火不相容的，改革后有人提出过“两级按劳分配论”，即第一级是企业与社会的分配，主要取决于企业的经济效益;第二级是企业内部的分配，主要取决于劳动者的贡献。这种观点没有得到普遍认同。市场经济理论的提出，意味着即使按劳分配也必须建立在市场基础之上，其他分配方式则直接由市场决定。市场是个“公平的无情者”，它能使人一夜之间成为富翁，也能使人一夜之间倾家荡产。这无疑会加剧收入差距的扩大。

应如何看待并对待收入差距的扩大?扩大收入差距曾是我国个人收入分配体制改革的重要任务，也是市场经济发展某一阶段上的必然;而过大的收人差距又包含着“两极分化”的因子，增加人们的不满情绪，从而影响向市场经济的稳定转轨。因此，我主张“适度收入差距”。所谓“适度收入差距”包含两方面的含义:一是这种差距既能形成一种激励，又能为人们所接受，即不小大不;二是这种差距是一个区间，且是变动的，它与经济发展水平形成一种动荡协调关系。现在我国的收入差距总的来说还很小，特别是在城市，这要求我们必须深化分配体制改革，扩大市场分配的范围。当收入差距过大，已从起正作用转为起负作用时，我们必须采取经济和法律手段进行调节，主要是运用个人收入申报制度和个人收入调节税去调节，以保证共同富裕目标的实现。

三、社会保障问题。在市场化进程中，下列问题迫切要求我们必须尽快建立一套完整的社会保障体系。(1)失业问题。就业是我国社会经济发展中所碰到的最棘手的问题之一。为减轻社会负担和社会振荡，我们曾采用过统包统配的办法，也忌讳使用“失业”一词。但统包统配办法是无效率的，必须进行改革，且市场经济的发展必将把各种生产要素包括劳动力都推向市场，劳动力的供求由市场力量决定。劳动力总量的绝对过剩和产业结构的不断变革使失业不可避免。(2)老龄化问题。我国现在在职职工与退休职工的比例为5.8，1，有的单位和部门还不到。预计到2020年，我国将进入人口老龄化高峰，在职职工与退休职工的比例将变为2，1。这样高比例的老龄人口全由企业包下来是不符合规模经济原则的，也不可能，故必须由社会出面来解决。(3)体制改革问题。经济运行原则和运行方法都大异于指令经济的市场经济的发展，要求我们必须对现行体制进行综合配套的改革。在很多人看来，社会保障制度的改革似乎没有所有制改革和价格改革那么重要，但到今天，所有制、价格等改革在很大程度上已受制于社会保障制度的改革。社会保障制度改革已成了其他改革能否顺利进行的重要条件。

我国现行的社会保障制度是以1961年2月颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》为基础的。由于该条例是指令经济下的产物，它以及现行保障制度存在着以下问题:(l)项目不全。保障内容主要包括退休、疾病、伤残、生育、死亡等，但没有失业保障项目，直到1986年才有相应的“失业保险”，且很不完善。(2)覆盖面小。社会保障主要限于城镇，广大农村的社会保障覆盖面很小。而在城镇又主要限于国有企业和集体企业，乡镇企业、三资企业、私营企业和个体工商户则几乎没有纳人到社会保障范围中去。再比如失业保障，目前我国领取失业补贴的职工约为20万，而全国的失业人数却高达380万。这使得《企业破产法》得不到真正贯彻，企业经营机制的转换也步履维艰。(3)社会化程度低。我国的保障离社会一体化还差得很远，城乡之间不说，单就城镇内部，主要以企业为保障单位，企业办社会即缘于此，此外还存在“国家保障”。在农村则主要以家庭为保障单位，计划生育这一国策在农村难于推行的原因即可从中发现一二。这样一种保障制度不利于市场经济体制的建立，不适应市场经济的发展。因此，迫切需要建立一套新的社会保障体系。

在转轨时期，要建立全社会一体化的保障体系是不可能的，但可建立“覆盖面尽可能广、规则尽可能统一、水平有差别”的社会保障体系。“覆盖面尽可能广”指覆盖的地域范围尽可能大和覆盖的人员尽可能多。比如目前可以以省、市或区为单位，将该省、市或区的全部人口都纳入到统一的社会保障体系中去扩就象现在江西、福建对养老保险进行全省统筹一样。“规则尽可能统一”指有关社会保障的项目、保障基金来源、保障基金的使用等的规定尽可能统一，至少在社会保障所覆盖的范围内是统一的。“水平有差别”指统一社会保障所涉及范围内水平一致，但不同范围的社会保障水平则可依经济发展水平、人口状况等而不同。保障的重点应放在失业、养老和医疗上，同时积极推进以商品化、市场化为目标的住房制度改革。