我国推动金砖机制发展的思考和建议
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摘要：金砖国家合作机制已实现了从经济学虚拟概念向国际合作平台的实质性转化，并为更多的发展中国家在参与全球治理中统一观点提供了协调机会和交流场合。但这一机制未来的建设方向和工作重点应该放在哪里仍然存在分歧。本文从金砖国家如何接纳新成员、是否需要常设秘书处、如何处理与其他组织的关系等方面，提出在金砖国家合作机制建设中我国应怎样发挥重要推动作用的思考和建议。
今年9月，金砖国家第九次峰会将在厦门举办，届时我国会为金砖组织发展和新兴经济体治理提供一个怎样的“中国方案”，成为各方关注的焦点话题。金砖峰会机制经过八年发展已经处于向更高台阶迈进的转型时期，与此同时，各个金砖成员普遍面临多种难题困扰。故而，在此特殊时点，我国身兼此次峰会倡导者和协调人的双重角色，须厘清和框定金砖机制开展多边合作的工作范围、机制职能、运作方式，并使本届峰会的议题设计、会务准备和成果规划等方面烙刻下鲜明的中国印记。现状及走势自2009年6月，中国、俄罗斯、印度和巴西四国领导人举行首次会晤以来，金砖组织实现了从经济学虚拟概念向国际合作平台的实质性转化。现今，金砖国家组织成员来自亚欧非美四大洲，总共包含28个合作机制，其中部级14个、高官层次工作组9个、其他领域5个，覆盖首脑峰会、财金专员、青年外交官与媒体代表多个层次级别，关涉经济学家、民间人士、政府职员以及社会团体、行政部门等不同行业单位和组别领域。金砖国家推动建立了新开发银行和应急基金储备安排，两大多边金融机构的渐次落成和投入运营的逐步就位，有力地补充、完善了布雷顿森林体系下的多边合作机制和国际开发组织。当前，金砖国家合作机制正迅速完成从资本市场投资概念到国际政治战略力量的历史性转变，从偏向经济治理、务虚为主的对话论坛向政经并重、虚实结合的全方位协调机制转型。特别是金砖国家领导人会晤机制的建立和运营，不仅有助于这些国家通过“合纵联建”的方式提升影响力和凝聚力，而且也为更多的发展中国家在参与全球治理中统一观点提供了协调机会和交流场合。近年，虽然金砖国家经济普遍面临各种困难，且未来发展存在诸多不确定性，但金砖国家机制不会走向衰落，仍然具有强大生命力。做专、做优、做强合作机制是金砖五国达成的共识。改革发展方向
1.增员扩编是内部机制挖潜还是外向推展扩员
金砖合作机制既不是针对特定国家的“俱乐部”，更不是追求封闭排外的“小集团”，而是始终秉持自愿协商、开放包容的合作主义精神的多边协调机制。因此，从扩大组织受众群体和维持机构高位运行的角度看，金砖机制有必要分步扩充规模，以进一步增强该组织的地域代表性和覆盖面。对于今后金砖组织的增员扩编问题，一种思路是金砖国家应维持现有规模，一段时期内不再吸收新成员，有意加入者可以按照对话伙伴国或观察员的方式，与金砖组织建立先期的某种定向联系。在制定完善相应规章制度、条件成熟的基础上，然后再按既定标准吸纳新成员。尽管这一方式更为简便且成功可能性大，但也存在对话伙伴的代表持续性差、意见波动较大的困扰。另一种思路是要适时扩大规模，理由是只有把小团体做大、拉入更多的发展中国家，才能在国际舞台上发出更强有力的声音。正因如此，有专家建议可以考虑尽快吸收墨西哥、印度尼西亚等少数中等强国加入金砖国家组织，这样未来就可以把G20内所有发展中国家都囊括进来。当前，虽然许多国家表达了加入金砖机制的意愿和想法，部分国家也获得了金砖成员的认可和支持，并且金砖国家一致认为“扩员”能够促进金砖机制的多样性和包容性，但总的看，现阶段大家更倾向于挖潜强化内部职能建设，理顺五国借力用力、协力助力的体制机制和路径渠道，而非把外向扩编作为优先事项和首要急务。正如俄罗斯金砖事务联络人所说，目前时机尚未成熟，金砖组织没有“扩容”的打算，金砖成员国数量的增减根据该机制“自然发展”过程而定。从金砖成员来说，除我国外其他各方对扩员既有支持赞成的一面，也都存在保留反对的成分。一方面，大家都认识和理解到金砖机制要保持活力，成员扩大是必然选择的路径之一。
另一方面，各国对于如何进行成员扩编、先期吸收哪些成员等问题持谨慎态度。俄罗斯特别注重增进金砖国家间团结合作，希望以金砖机制冲淡弥补离开七国集团的负面损失。但俄罗斯在金砖组织中的经济分量偏低，因而担心成员扩大后本国在金砖机制中的经济影响力被进一步稀释冲淡。对印度来说，有意向参加金砖组织的国家大多同印度保持着较为良好的双边关系，也没有掺杂现实利益纠葛和地缘政治矛盾，因此印度原则上支持金砖扩充规模。印度只是担心金砖组织潜在候选国，基本上都与中国建立了良好的经贸合作和双边关系，扩容后会对自己同中国的地位竞争不利。巴西和南非看待扩员问题更多是从地缘因素出发，由于两国实力在金砖组织中相比其他三国偏弱，作为唯一的非洲和拉美国家，两国优势很多时候体现在地缘政治因素领域。而金砖组织的优先候选者中，墨西哥、阿根廷、尼日利亚和埃及等来自非洲和拉美的国家是潜在主体。因此，巴西和南非担心与本国同处一个地区的地缘竞争者加入，会减弱两国在金砖机制中的地位特殊性和政策决断力。可以说，金砖国家在吸纳新成员问题上相当慎重，如果继续快速扩编虽然整体上可壮大一些力量，但是会出现成员间共同性下降、“公约数”缩小、决策力萎缩的可能性，建议通过设立联系国或观察员国的方式，有步骤、分阶段来完成接纳新成员的推展工作。
2.是否需要常设秘书处
是否应该设立金砖秘书处一直是伴随金砖国家机制发展历程的传统话题，也是关乎金砖合作“进化”成为工作组织还是继续保持论坛形式的未来命运问题。对于这一问题目前有两种解答思路，一种是使金砖国家演变成一个“松而不散”的经济合作机制或经济利益共同体。依据是它已经形成了以领导人峰会为核心，以部长级会晤和专门高官会为支撑，智库年会等“二轨”渠道为辅助的制度性合作框架。初步机制化既有利于它的发展壮大，也有利于防止西方国家的“分化”。另一种是金砖组织的主要特色之一即非正式性，以论坛为其存在形式，主席国实行“轮流坐庄”的机制，在实际的议程设置中发挥引导作用。该思路认为强行推进机制化无实质意义，目前重点任务应该是凝心聚力找准利益契合点、拉紧战略共同点来推进务实合作。短期内可继续保持论坛形式，视未来合作进程需要再决定机制化程度。客观来说，常设秘书处作为处理一般性事务的具体职能部门和日常办事机构，是为了综合协调各工作组的上传下达、会议文书的记录和档案资料保管。如果能够设立一个金砖国家秘书处，显然是金砖合作机制深化的体现，能够克服缺少强制力和协同性这项无法回避的传统“难点”和“痛点”。但秘书处的筹组设立不是单独的机构改制问题，其运转程序、人员编制、驻地选址、预算开支和组织结构等内容是一项涉及面广、综合性强的复杂系统工程。此外，金砖国家似乎也没有急于设立秘书处的必要。以七国集团为例，七国集团非正常论坛模式已经运行40多年，并没有因为缺少常设秘书处而影响共同发力和彼此合作。相比七国集团，金砖国家内部无论从政治制度、经济体制和意识形态方面的相似性和协同性都更低，从而进行内设机构整合的操作难度也相应更大。因此，是否设立秘书处将是历届金砖峰会讨论商议的核心内容之一。总体来讲，我国不宜推动设立联盟秘书处。首先，金砖组织的论坛式运作方式更有利于我国参与全球治理。尽管我国与金砖成员存在共同利益，但也蕴涵许多矛盾分歧，按照金砖灵活、非正式性运作方式加强与相关国家合作，既能够实质促进我国与相关方双边关系，推动金砖国家以整体声音说话，又可以有效避免因部分历史和现实因素引发直接对立的风险。其次，笔者建议金砖财金秘书处设负责处理各种日常事务的执行主任1人，由金砖组织成员方的财政部长和央行行长的副手作为秘书处执行副主任，秘书处的执行主任和副主任组成秘书处执行委员会，共同领导和管理机构的文稿起草、外事行政和要报整理等工作。
3.金砖国家如何处理与其他组织的关系
如何处理协调与国际性多边机构或区域组织以及特定功能性机制的关系，成为影响金砖机制深化前进方向的紧要命题。对比七国集团可以发现，七国集团非常注重强化与国际多边机构的联络，善于借助国际机制的特殊身份和影响，将七国峰会达成的政策意志和决策共识转变成全球治理的指导原则和行动方案。换言之，如果希望进一步扩大金砖国家治理的合法性和影响力，可以考虑在不影响现有合作效率和效力的基础上，加强金砖国家与相关机构“二轨”对话平台和沟通渠道的建设，构建同其他国际组织的互动关系是提高金砖机制影响力的重要途径和有效手段。在此之前，虽然峰会当值主席国曾有邀请相关区域国家或组织代表参与金砖国家峰会的先例，如自2013年南非德班峰会起，金砖国家开创“金砖+非洲”、巴西福塔莱萨峰会上“金砖+拉美”、俄罗斯乌法峰会上“金砖+欧亚经济联盟和上合组织”，以及印度果阿峰会上“金砖+环孟加拉湾经济技术合作组织”的合作模式，但这种方式尚未完全落到实处，更未形成连贯性和稳定性的通则共识和制度规范。因此，我国可以推动建立“金砖+X”的对话合作机制，参会代表为金砖国家首脑以及各区域性组织的年度主席国或秘书处负责人，年会所要讨论的文本材料、决议草案以及细则条例等送交金砖事务协调人联席会议审阅，年会由金砖国家峰会轮值主席国委派相关机构承办，未来在适当时机可逐步扩大受邀范围。同时，随着金砖国家合作各层级工作的日益完善，亦可以委派金砖智库理事会或其他下设机构作为永久观察员，参与相应区域性多边组织的学术网络研讨会、技术转让和知识共享促进会等部分交流活动。
此外，由于全球治理具体议题需要多边组织落实，金砖机制要增强治理实效，加强与有全球影响力的国际机构的联系。G20杭州峰会期间，总理同世界银行行长、国际货币基金组织总裁、世界贸易组织总干事、国际劳工组织总干事、经济合作与发展组织秘书长、金融稳定理事会主席六大国际金融机构负责人举行“1+6”圆桌对话会。此次对话形式新颖、效果明显，对金砖国家合作与相关国际开发机构联系有很强的借鉴意义和参考价值。因此，笔者建议仿照“1+6”圆桌对话会的形式，以金砖国家、上述联合国专门单位以及经济与发展合作组织等六大经济金融机构作为独立参与方，建立一个政治和经济领域的“5+6”高官年度定期对话机制。由金砖峰会年度当值主席国作为负责联络国际机构的专职协调员，在每年金砖峰会期间邀请上述六大机构“掌门人”，共同就如何调整现有全球治理体制中存在的一些不公正不合理安排，改变全球经济治理格局，转换滞后于二战以来全球经济格局变化的状况进行全面深入探讨。
作者：丁工 单位：中国社会科学院亚太与全球战略研究院
