现代大学制度的新制度经济学探析

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摘要：构建现代大学制度，是一次自下而上的制度创新过程。在现代大学制度构建过程中，要充分体现大学不同的利益相关者的利益诉求；要依据制度创新的收益与成本寻求大学制度创新的突破口，以较小的成本获得较大的收益。大学校长和教师是制度创新的“初级行动团体”，要在改革中发挥主导作用。高等学校要实现制度创新，必须打破中国大学行政化的“路径锁定”。

关键词：现代大学制度；制度创新；利益相关者；成本收益；路径依赖

新制度经济学的制度变迁理论认为，制度变迁是制度创立、变更随着时间变化而被打破的方式，是一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程〔1〕。制度变迁的形式很多，制度创新是其中最主要的一种。构建现代大学制度本质上是一个制度创新的过程。笔者尝试从新制度经济学的视角，对构建现代大学制度的路径作出思考。

一、构建现代大学制度是一次自下而上的制度

创新过程自下而上是构建现代大学制度的改革路径，这是由大学的组织特性和中国大学的发展阶段决定的。一方面，大学的学术属性决定了大学的知识分子在改革中起关键作用。大学教授作为学校重要的学术群体，是学术权力的主体，这种权力来源于专业知识和学术能力，是主体的学术地位使客体产生自发的追随、信服，其作用路径是自下而上的，这就决定了大学与政府的关系并不是绝对的管理与被管理、服从与被服从的关系。大学在本质上区别于受政府管理的一般性“行政单位”，是具有较大自主权的社会组织。作为大学主体的教师应该在学科设置、教师聘任、学位授予和招生标准等学术领域的问题上拥有发言权和决策权。一方面，中国大学面临的问题和矛盾错综复杂，如果继续推行自上而下的改革，会导致制度在强制实施中的摩擦成本增加，达不到预期收益。相反，以自下而上为特征的需求诱致型制度变迁能够适应大学不同的改革需求，它是一些个人或组织为了获取更多的利益而自觉发起和组织的。这种改革的发起者和推动者来自于大学内部，改革主体基于对现有制度框架之外的额外利益的追求，具有强烈的改革意愿，对学校改革发展中的问题和症结有切身的体会和触痛，能够在改革中保持强大的动力。

二、构建现代大学制度需要各利益相关者的共同参与新制度经济学

提出，制度创新的终极动力在于追求利益最大化。当出现了潜在利益的时候，现有制度就会失衡，利益相关者就会通过博弈达成新的利益均衡。为了保障这个均衡的利益格局，作为变迁绝对主体的权威者就要提出新的制度并加以推行，完成制度的变迁。制度创新的原动力在于：作为国家和社会主体的个人、社团和政府都企图在这一过程中减少实施成本和摩擦成本，从宏观上谋取经济、政治和社会的最大收益〔2〕。大学是利益相关者的集合体，在我国，教师、行政人员、学生、出资者、政府是大学的关键利益相关者〔3〕。其中，教师是大学的主体，主要任务就是“治学”，完成教学、科研和社会服务工作，积极参与学校的民主管理，充分发挥民主监督作用；学生及其家长作为高等教育的投资者，是学校教育质量提高和价值提升的受益者，他们作为高等教育的消费者，是享受教育服务的“顾客”或“上帝”；大学的管理人员和教学辅助人员是高校管理政策的执行者和学术工作的服务者，主要从事管理与服务工作。这些利益相关者都有着各自不同的利益诉求：政府和社会希望大学在思想意识、人才培养、科技创新、文化传承等方面提供智力支持，促进社会和谐，推动经济发展；教师希望拥有自由、民主、公平、健康的学术环境和职业发展环境；学生渴望优质的教育资源和良好的就业前景；行政人员追求高效的组织运营效率，希望获得职位晋升和优厚的薪金待遇等激励〔4〕。总之，每一个利益相关者都希望建立一个有利于实现自身利益的制度环境，实现自身利益的最大化。所以，制度最终的达成在于各利益相关者通过博弈和协商，最大限度地接近“帕累托最优”，建立一个使每个利益群体都尽量满意的制度。构建现代大学制度就是要充分尊重大学的教师、学生以及其他利益相关者的利益诉求，从而实现制度的均衡。

三、改革收益大于成本的领域是构建现代大学制度的突破口

构建现代大学制度的成本分为设计成本、实施成本、摩擦成本以及随机成本。设计成本包括用于探索、研究、设计、选择、谈判和缔约形成现代大学制度的初始成本。实施成本是预期的制度供给方案得以确立后具体组织实施的成本。摩擦成本包括因清除原有制度而带来的损失和费用，新制度在取代旧制度的过程中产生的摩擦或阻力所需要的费用，主要是人力和物力成本，这是新旧制度转换过程中最主要的成本。如改革中的裁员、考核评价指标和利益分配标准的重新制定等，都会触动一部分既得利益者的利益，增加改革的阻力或成本。随机成本主要是制度变迁过程中由于不确定性或偶然因素导致的成本，如改革负责人的突然更换、政策的临时调整等。构建现代大学制度的收益主要包括改革给教师、行政人员、学生、家长、校友、政府和企业带来预期收益的总和。就目前而言，构建现代大学制度的最大收益就是大学自治权和学术自由的回归带给利益相关者的额外收益。在构建现代大学制度的过程中，收益大于成本的领域往往在那些事关学校核心工作、民众反映呼声较高、政府已经释放了改革信号或者已经创设了良好的外部制度环境的重点和热点问题上。如人才培养问题之所以能够作为改革的突破口，就是因为：第一，人才培养质量的高低与政府、企业、大学的生存以及学生和家长等利益相关者息息相关，改革的潜在利润巨大。第二，政府精简职能、颁布大学章程、引入第三方评价、扩大办学自主权等都降低了改革的外部成本。第三，对大学的人才培养质量、创新能力以及由此带来的学校管理效率和评价考核制度等越来越多的质疑，也使得改革的阻力减少，改革变得相对容易。大学内外部环境的改变使得更多的利益相关者发现了制度外的潜在利润，现有大学制度框架外的大学自治权、教授治学权、学生的民主权利成为大部分关键利益相关者的热切期待。如果把这些领域作为改革的突破口，必将形成以点带面、以局部带动全局的效应，促成现代大学制度全局的构建。

四、校长和教师是构建现代大学制度的“初级行动团体”

当存在外部利润而且预期收益大于预期成本的条件下，制度创新就必然发生吗？答案是否定的。还有一个非常关键的条件，那就是需要一些新制度安排的“发明者”或“创新者”在其中发挥领袖作用，这些人就是制度创新的“初级行动团体”。构建现代大学制度的“初级行动团体”，一是为大学掌舵的校长。从利益相关者的视角看，作为大学管理者的校长是反映利益相关者需求并具体实施的决策执行人。他们不仅要有敏锐的嗅觉，能够及时发现制度的不均衡及其潜在的获利机会，同时还应具有强烈的创新动机、准确的判断能力和高效的执行力。以蔡元培为例，他之所以成为中国传统大学新制度的“发明创造者”，除了当时的大学拥有较大的办学自主权之外，还得益于其崇尚学术自由的理念与当时北大的衙门习气形成的巨大反差、在政学两界的威望、感召力以及坚定的改革决心和执行力〔5〕。蔡元培的案例说明，大学校长作为改革的“初级行动团体”，要致力于谋求大学的整体利益以及各利益相关者的利益最大化。二是谋求学术自由的大学教师。“初级行动团体”的第二个组成部分就是大学中改革愿望最迫切、改革呼声最高、改革收益最大的利益群体，这类人群是改革的中坚力量，能够为改革提供强劲动力，助推和加快改革的进程。如学术人员、教师和学生。面对学术权力被行政权力挤压的现实，大学的教师和学术人员的合理利益诉求无法满足，他们要求改革的愿望更加迫切，改革的内生动力也更加强劲。

五、行政化是中国大学制度发展中的路径依赖

路径依赖最早用于经济学范畴，后来被诺思等人用来解释制度变迁问题。诺思等人认为，在制度变迁的过程中，一旦一个特殊的系统建立起来，它就趋于自我维持，不管是否有效，都会在一定时间内持续存在并影响其后的制度选择，就好像进入特定的“路径”，制度变迁只能按照这种路径走下去，甚至被“锁定”在某种无效率的状态下，导致停滞〔6〕。诺思把路径依赖的原因归结于“人类社会诸种文化传统中所形成的一些非正式约束”。中国大学的行政化就是中国传统文化在大学组织中的渗透，而且不断地产生着规模报酬递增效应，使得行政化趋势在中国大学大行其道，不断压制学术权力的发展，最终进入路径锁定状态。那么，如何才能打破中国大学行政化的路径锁定，实现制度创新呢？新制度经济学认为，必须由组织的内生力量通过“创造性破坏”和“有意识的偏移”产生的内部动力来解除。如果内生力量优势明显，则原有的制度安排和权力界定被替代，从而完成制度变迁。如果内生力量还不足以形成推动制度变迁的强大力量，就需引入外生力量或依靠政权的变化。这就意味着改革的内生力量是最彻底也是最坚决的改革主体，但是以内生力量为主导的改革能否顺利实现，还取决于它与其他利益群体的力量对比。如果力量不够，就需要借助于外力。众所周知，行政权力和学术权力的二元权力系统并存是现代大学的重要特征，在中国大学，学术权力的式微和行政权力的过分强大形成鲜明对比，大学教师的力量明显处于弱势。在这种情况下，突破大学行政化的路径锁定，就应该充分借助于外部力量：一方面，要从规范国家、政府和大学的关系入手，厘清和明确政府在大学管理和服务方面的职责和权限，制定政府职责的“负面清单”。另一方面，要在坚持和贯彻党委领导下的校长负责制的大框架下，建立党政分开、学术自由、权责明晰的大学治理体系，明确界定党委权力、行政权力、学术权力的权力边界和职能，规范各种权力运行机制，杜绝权力僭越。同时，更重要的是，大学校长和教师作为构建现代大学制度的“初级行动团体”和中坚力量，要依据大学章程，积极争取并充分行使权力，加快大学去行政化的步伐，在构建现代大学制度的历史进程中发挥更加重要的作用。

参考文献：

〔1〕〔美〕道格拉斯?C?诺思.经济史中的结构变迁〔M〕.上海:上海三联书店，上海人民出版社，1980.225.

〔2〕褚宏启.教育现代化的路径〔M〕.北京：教育科学出版社，2000.312.

〔3〕胡赤弟，田玉梅.高等教育利益相关者理论研究的几个问题〔J〕.中国高教研究，2010，（6）.

〔4〕潘海生.作为利益相关者组织的大学治理理论分析〔J〕.中国地质大学学报（社会科学版），2007，（5）.

〔5〕李春萍.“春风化雨”：蔡元培与中国现代大学制度〔J〕.高等教育研究，2010，（2）.

〔6〕〔美〕道格拉斯?C?诺思.制度、制度变迁与经济绩效〔M〕.杭行译.上海：格致出版社，上海三联书店，上海人民出版社,2008.9.

作者：梁淑红 梁淑琴 单位：华北电力大学高等教育研究所 吕梁学院