金融功能监管
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摘要：功能监管立足的原则是相同的功能应当受到相同的监管，而不管履行该功能的机构为何。虽然功能监管比传统的机构监管适合于混业经营，但存在很多弊端。纯粹的功能监管并不能满足对金融控股公司监管的需要。本文从功能监管模式解析入题，分析了功能监管模式的优势及存在的问题，提出了完善功能监管的建议。
关键词：金融控股公司；功能监管；优势；弊端
金融混业经营的发展产生了许多新的金融风险，对传统的机构监管方式提出了挑战，功能监管(funetionalregulation)等许多金融监管理论应运而生，并被付诸于金融监管实践。本文将以美国的金融实践为基础分析功能监管模式的利弊。
一、功能监管模式解析
所谓功能监管，按照美国前财长RobertRubin的定义，是指：“一个监管过程，在这一过程中，一种特定的金融功能由同一监管者进行监管，无论这种业务活动由哪一个金融机构经营。”
功能监管理论源自美国的金融监管实践，它在美国有关金融改革的文献中有较长的历史渊源。在上个世纪八十年代初，美国证券交易委员会就来用功能监管这一概念，并将其监管范围扩大到银行的证券活动，由此，功能监管有了针对银行业的特定含义。证券交易委员会认为，根据联邦证券法律，功能监管概念不但要求银行的证券活动接受监管，而且应当接受证券交易委员会的监管，因为证券交易委员会是负责执行这些法律的主要机构。国会议员EdwardJ，Markey对证券交易委员会的观点作了非常形象的说明：
当米歇尔·乔丹打篮球时，他有一个篮球裁判；当他踢足球时，他有一个足球裁判。我们不希望足球裁判执掌篮球比赛，也不希望篮球裁判执掌足球比赛。功能监管保证证券活动受到证券监管者的监管，银行活动受到银行监管者的监管。
1982年，美国财政部建议立法扩大银行机构经营证券的权限，虽然没有特别指明功能监管，但财政部长DonaldT·Regan提议商业银行应当将其证券包销和交易业务归集于一个独立的子公司，从而消除银行根据税法和银行法而被认为相对于证券公司的竞争优势，证券交易委员会或全国证券交易商协会将监管上述证券子公司。里根财长认为，这一措施能够对银行控股公司之证券子公司和独立的证券公司都施加同一个可比较的监管标准，进而通过证券法律的统一实施保护投资者和公司。证券交易委员会主席Johns·R·Shad在参议院银行委员会作证支持财政法案，赞同法案使用他所标你的“功能监管”。他将其比喻为金融监管现代化、简洁化和理性化的起点。
比较系统的功能监管理论则是由以诺贝尔经济学奖获得者RobertC，Merton为首的哈佛商学院的研究人员首先提出来的，主张依据金融体系的基本功能来设计监管制度，实现对金融业跨产品、跨机构、跨市场的协调。功能监管关注的是金融机构的业务活动及其所能发挥的基本功能，而非金融机构的名称；政府公共政策的目标是在功能给定的情况下，寻找能够最有效地实现既定功能的制度结构(主要指金融机构、金融市场的构成和形式)。
功能监管理论认为：一方面金融体系的基本功能比金融机构本身更具稳定性，它可以跨越时间和空间对经济资源进行配置；另一方面金融制度随着功能的实现方式而改变。在金融基本功能相对稳定的条件下，其实现方式各具特色，并在此基础上形成了不同的金融制度。金融功能是相对稳定的，尽管金融功能的实现方式千变万化、不断演进，但只要金融监管方式保持与金融基本功能的制度适应性，就可以达到有效监管的目的。
功能监管方法关注的是金融机构所从事的经营活动，而不是金融机构本身。功能监管根据金融机构所提供的金融服务的功能将其经营行为分成不同的类型，不同的监管机构分别监管不同的类型。因此，无论是银行还是人寿保险公司所从事的人寿保险活动，都作为同一种活动受到相同的监管，功能监管方法需要专业的功能监管人员。
按照功能监管制度，监管权力在业务性质的基础上划分，而不是在从事业务活动的公司的机构性质的基础上划分。美国《金融服务现代化法案》(以下简称GLB法案)授权证券交易委员会监管金融控股公司的每个“接受功能监管的子公司”的业务活动，经纪交易公司、投资咨询商、投资公司、保险公司(公司的与保险相关的业务活动归属州保险监管机构监管)和期货交易委员会监管的金融机构将根据功能范围接受监管。
二、功能监管模式的优势
功能监管是适应现代金融混业经营制度的新型监管理论，其制度优势明显，主要表现在如下三个方面。
(一)为支持功能监管在银行和证券业领域的应用，美国证券交易委员会前主席施尔德列举了以下四个优势：
首先，功能监管根据每一监管机构最为熟悉的经济功能来分配监管权限，银行监管者关注这一原则是为了确保银行体系的安全和稳固，他们的法令宗旨将保护银行及其存款人列于保护投资者之前。这样，就对投资者的保护而言，银行监管者的专业技术与证券交易委员会相比就稍逊一筹，可见，将对证券活动的监管职责赋予证券交易委员会，而将对银行活动的监管职责赋予银行监管机构确实是明智之举。
其次，根据功能分配监管权限能促使监管理念保持一致性。证券法律的一个重要特征是信息充分披露，而银行监管者关注的则是公众对银行的信心，所以他们更倾向于保密性。其结果是依据证券法律，银行监管者履行其职责的方法与证券交易委员会大不相同，所以根据功能监客能促使监管理念保持一致性，进而促进监管效率，实现公平监管。
第三，功能监管能最大限度地减少监管冲突、重复和重迭。一个监管体系在某些方面采用根据行业领域划分的规则，而在其它一些方面则实行功能监管规则就会导致混乱。随着产业发展和经济条件改变，以行业类别为基础的监管权限划分必然变得模糊不清。
最后，功能监管还有一个独特的优势，那就是它为公平对待竞争者创造了条件，尽管现在银行证券活动的许可限制日益减少，银行和证券公司当前经营所依存的税收和监管制度的不同却已经引起了某些不公平竞争。
(二)功能监管模式比机构监管模式更有利于金融创新。由于机构监管模式很难对跨行业的金融创新产品实施有效监管，致使管理层为了实施有效监管而可能通过行政手段来限制金融创新的发展。功能监管关注金融产品与服务的基本功能，并且据此设立相应的监管机构和监管规则。因此能够有效解决金融创新产品的监管权利和监管责任的归属问题，管理层不必再通过限制金融创新产品的发展来维护金融业的安全，可将有限的监管资源用在如何完善功能监管以实现对金融创新产品的有效监管上，从而在保证整体安全的条件下提高金融业的效率。同时，可以防止对金融创新产品的监管真空和多重监管。
(三)功能监管具有超前性和预见性。传统的机构监管把现有的金融机构看做既定不变的，公共政策和监管的目标是如何使现有的金融机构能够生存和发展下去，功能监管则把注意力集中在最有效地实现金融体系基本功能的金融制度结构上，政府监管部门制定的公共政策和监管规则是为了促进制度结构的必要变化，而不是试图保护和维持现有的制度结构。因而，功能监管具有一定的超前性和预见性，它可以把不同名称但具有相同功能的金融机构置于监管机构的监管之下，而不象机构监管那样只能根据不同的个案作不同的处理。
总之，功能监管可以促进金融业的平等竞争，是因为同一产品不论由哪一个金融机构提供都受到相同的监管；通过使监管机构对功能相同的业务活动的专业化监管，可以提高监管效率；通过确保对所有的金融产品提供者的适当监管和监管程度在金融业中的可比性，可以加强对投资者的保护。
三、功能监管模式存在的问题
任何一种金融监管制度都有其局限性，功能监管也不例外，从美国金融监管实践看，其问题也是显而易见的。
(一)功能监管受到基本的定义性问题的困扰，即一种特定的金融产品应划归到何种功能种类。金融产品不能确切地归人一种特定功能，即使金融服务功能可以大体上划分为银行、证券和保险三种类型。创新的金融服务产品并不符合法律划分的银行、证券和保险三大功能种类，因此，重要的问题是按照功能监管制度，由哪一个功能监管机构监管哪一种产品。如美国可变化的养老金业务(variableannuities)的功能性分类的发展，就证明了金融产品不能轻易地划入仅仅一种功能性监管种类。由1959年美国最高法院判决而且1967年又重新确认的是，可变化的养老金业务虽然由保险公司提供，但属于证券业务，应受证券交易委员会监管。1964年美国最高法院拒绝审查第三巡回法院的判决，即保险公司维持的对可变化的养老金独立账户应当按照投资公司法作为投资工具。最后，1995年VALI-CⅠ1案件，美国最高法院将可变化养老金概括为金融性投资工具而不是保险业务，应由国民银行作为银行业务的一部分来销售。
(二)功能监管基于监管和监管职责能够和应当根据功能或产品来划分这一概念，而这一概念并不完全正确。
第一，根据功能或产品来划分监管，认为不同的产品对应着不同的监管问题，这种观点是不正确的。例如，一家银行得到联邦存款保险公司保险的存款会引起一系列的监管问题，包括银行保险基金的潜在损失问题(如果银行倒闭的话)，对存款人的欺骗问题(如果银行撒谎的话)，以及对整个金融体系的潜在损害问题(如果这家银行是大银行，并且倒闭的话)。一家银行的经纪账户也能引起一系列监管问题，这些问题虽然不包括银行保险基金的损失问题，却包括对投资者的欺骗问题(如果银行撒谎的话)，以及对整个金融体系的潜在损害问题(如果这家银行是大银行，并且倒闭的话)。从更广泛的意义上说，银行机构的安全和稳健问题并不只涉及存贷款等传统的银行活动，要确保一家银行的安全与稳健，银行机构必须考虑所有的银行类风险活动。例如，美国货币监理署规定，不遵守货币监理署的证券披露规则就构成不安全或不稳健的银行活动。虽然银行发行自己股票的有关行为不能被概括为传统的银行业务活动，但货币监理署认为其对银行整体上的安全和稳健是重要的。
第二，功能监管模式错误地假设，可以根据不同的监管安排并由不同的机构来划分和管理金融产品。当银行存款就是银行存款，股票就是股票时，这可能是正确的。但是，金融市场的发展趋势表明传统金融产品的融合日益发展。现在很难区分的一个监管问题是，如何区分具备开具支票优势的互助基金账户和纳入保险系统的银行存款。联邦保险保险公司并不为互助基金提供保障，也就不存在银行保险基金的风险问题。然而，通过互助基金账户所开具的支票却能影响支付系统，后者正是一个传统的银行监管问题。这一账户会引起投资者保护问题，这又是一个传统的证券监管问题。
第三，功能监管模式缺少灵活性来促进甚至适应银行和证券业监管的发展变化。有一种太过简单的说法，那就是认为当前的银行和证券业监管对金融安全、稳健和投资者保护来说是排他性的、互不相干的。实际上，证券法也提供安全和稳固，银行法同样提供投资者保护。然而，只有当监管目标能根据产品进行清晰划分的时候，功能监管才会发挥最大作用。不过，传统的银行和证券监管体制极有可能会随着时间的发展越来越相似。
(三)功能监管理论与现代科技相冲突。科技正在削弱金融服务机构履行的传统金融中介功能的重要性，因特网正在将金融服务变成在网上可以买卖的产品，利用这种科技销售新的金融产品比利用传统机构成本较低。存款人现在可以绕过银行直接去资本市场存款以获得较高的回报而免去中介机构的交易成本，同样，借款人可以绕过银行以较低的成本直接向资本市场借款，可以通过多种方式绕过金融中介机构，科技使信息在网上轻易得到，并大大降低交易成本。由于金融服务机构不再是履行其基本功能的中介机构，监管目标应该实行根本性改革。对金融机构不合规行为的监管不再是金融监管的主要目标，忽视了金融业务根本性变革的法律改革注定是短命的或者至少是命运多舛的。
(四)单纯的功能监管方法最明显的问题是在金融机构总体的风险和偿付能力方面，因为没有一个机构为金融机构整体的审慎性监管负责。在这种情况下，金融机构整体的审慎性监管可能会出问题。由于单个的金融机构同时受到多个监管机构的监管，这些复杂的金融机构的某些极大数量的业务可能得不到适当的仔细审查。因此，应当有一个监管机构对金融机构整体的安全和稳健负责。
四、功能监管的完善
在金融监管的实践中，当金融机构进行大范围的多元化业务时，就需要一种矩阵方法(matrixap-proach)。此时，基于业务经营目的，金融机构需要进行功能监管，基于审慎原因金融机构需要机构监管。即使一个单一的机构同时负责功能监管和机构监管，矩阵方法仍然适用。因为，单一监管机构的专业部门之间需要合作。如同缺乏一个超级监管机构时不同监管机构之间需要合作一样，单一监管机构不同专业部门之间信息分享、协调与合作的基本问题也和多边监管机构之间一样。
关国GLB法案对功能监管存在的缺陷的回应是，实行伞形监管制度，规定美联储为伞形监管者，授权美联储从安全和稳健的角度对所有金融控股公司实行监管。对美联储授予如此巨大权力的最明显理由是，感到需要对金融服务机构作为一个整体的监管以及不受功能监管的子公司的监管。
金融控股公司的子公司履行某种业务功能并接受功能监管。如果每一个金融产品的提供者提供独立的金融产品而且未出现跨越传统金融产品界限的新产品，GLB法案的这种监管模式可能发挥作用。但实际情况是单个金融机构可以提供多种金融产品，包括不属于传统产品范围的混合产品。GLB法案认识到上述问题，规定了许多条款试图把金融产品划入“适当的”接受功能监管的子公司。但该法案本身包含了说明有效的功能监管不可能实现的大量例外条款。例如，保险公司可以通过原先的单一储蓄机构控股公司、原先的非银行或银行或者特定目的的信托公司从事银行业务。
伞形监管制度中的一个重要原则是监管权力制衡。例如美联储在必要时对银行、证券、保险等子公司的限制监管行使裁决权，但如果各金融分业监管机构认为美联储的限制监管内容有重大恶劣影响时，分业监管机关具有否决权。同时，美联储被授权认定金融控股公司新开发的产品是否属于金融产品，并会同财政部一起认定哪些业务属于允许金融控股公司经营的金融业务，对于金融控股公司经营的已由美联储和财政部认定的金融产品，具体由货币监理署负责认定是否属于银行商品，由证券交易委员会负责认定是否属于证券商品，由州保险监管署负责认定是否属于保险商品。
在急于扩大监管权力的各个功能监管机构之间毫无疑问会产生冲突，特别是当新的银行产品出现时，监管机构之间可能出现监管冲突。为处理这种问题，可以借鉴美国的做法。GLB法案授予证券交易委员会监管“新的混合产品”(newhybridproduct)的权力。这种“新的混合产品”是：证券交易委员会认为属于证券，但是1.证券交易委员会以前并不认为属于一种证券；2.它不是“一种确定的银行产品”；3.不是股权互换(equityswap)。在把它们列为证券行使管辖权之前必须与美联储协商。美联储可以对证券交易委员会的决定向法院提出质疑。
