行政审批制度

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摘要：随着中国入世六周年纪念日的到来，我国对WTO的承诺也要一一兑现，WTO条款给予我国金融开放的过渡期是5至10年，2006年12月11日实行的《中华人民共和国外资银行管理条例》在旧的管理条例基础上作了许多理性变化，我国对外资金融机构进入中国的行政审批制度正逐渐完善。

关键词：外国金融机构；外资银行；行政许可；监督

1行政审批制度中监督的现状

从行政许可的设定，我们可以看出凡是直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。

那么在外资如洪水般涌入中国市场的时候，政府如何进行监管？一是如何能在瞬息万变的经济样本中找出本质性的东西；二是既要让外国资本能在华资本市场上发挥拉动经济增长，优化我国投资结构的目标，又要让外资的进入不至入损坏本国国民的经济利益，特别是国家利益不能受损；三是要吸取亚洲金融危机中外国资本操纵国内市场的教训。

根据WTO的协议，2006年以后我国将取消所有对外资银行的所有权、经营权的设立形式，包括所有制的限制，允许外资银行向中国客户提供人民币业务服务，给予外资行国民待遇。2006年11月15日颁布《中华人民共和国外资银行管理条例》并己于12月11日起施行。条例明确规定，监管当局按照中国的入世承诺，取消外资行人民币业务的地域和客户限制，鼓励外资银行设立或者将现在的分行转制为在中国当地注册的法人银行。并将对法人银行和未转制的外资行分行，将根据审慎监管原则，区别对待。外资银行分行在吸收中国居民的零售存款等人民币零售业务方面，将比法人银行受到更多限制。新《管理条例》明确了外资银行进入中国市场的许可制度，要通过银监会的行政许可方可进入，还规定了特别监管措施，加重了违规违法行为的法律责任。尽管我国己经在《中国人民银行》和《中华人民共和国外资金融机构管理条例》及其《实施细则》中对外资金融机构监管作出了相关硬性规定，但由于我国金融立法不够成熟和完善，门户开放的制度性与技术性问题也会逐渐突显出来，按照《中国银行业监督管理委员会外资金融机构行政许可事项实施办法》对待外国金融机构的申请。

“管得少的政府是管得好的政府”这一格言随着我国社会主义市场经济的建立早己深入人心，但是管得少并不意味着不管，美国宪法之父麦迪逊曾说：“如果人人都是天使，就不需要任何政府了。”这句话也明确地说明了政府进行行政监管的重要性，纵观当今世界，己经没有保守主义的藏身之处，更多的是新自由主义的天空，政府对经济进行适当的宏观调控己达到国家利益的最大化己经成为共识。

特别要指出的是，像中国这样的发展中大国，市场经济制度还不够成熟，各种法律法规还在进一步完善之中，如果不加提防地大开国内金融市场的大门，后果将不可想象。原因有二点：

（1）这会给我国相对缓慢、管理手段相对落后的国有银行的生存发展带来巨大威胁；

（2）由于跨国银行的跨国经营会给我国金融市场带来巨大的金融风险。包括金融危机等重大经济隐患。

行政许可的法律主体有行政职权机关、行政授权机关、综合执法机关，作为外资银行行政审批的法律主体——银监会在其中就起着举足轻重的作用。特别2006年11月15日颁布《中华人民共和国外资银行管理条例》以后，以往我国在对外银行监管上存在的种种漏洞才得到有效遏制，并与WTO所要求的稳定性、透明度接触。

2行政审批制度中监督的缺陷

（1）缺乏设立机构许可的修改和撤销程序，新颁发的《管理条例》和其实施细则试图通过初步申请与受理、筹建审查的程序来确保许可的准确、合法，但无法确保许可之后发生的各种情况变化，这将无法有效纠正有关机构及投资者采取违法或违规手段避开法律手段，导致许可与实际不符，影响行政监督体制的完善。

（2）没有对拒绝受理或拒绝申请人申请进行监督的机制，这违背了我国入世后对承诺的切实履行机制，最好通过构建科学、合理的司法审查机制来监管机构的权利行使。

（3）申请与审核程序不透明。根据行政许可公开、公平、公正的原则，也兑现对加入WTO的承诺，申请与批准的整个程序应给予完全公平，接受社会的监督，可采取听证的形式，这当然在考虑行政许可听证的适用范围。

2006年2月1日实施的《中国银行业监督管理委员会外资金融机构行政许可事项实施办法》在机构设立、机构变更、机构终止、调整业务范围、增加业务品种和高级管理人员任职资格等问题上作了详细的说明和许可规范，但令人遗憾的是，《办法》却没有规定行政许可审查与监督机制，这也给政府主管部门的后期管理制造了难题。主要表现在两个方面：

（1）造成我国资本市场异常资金浮动，国外“热钱”在国内证券市场上抬高指数，造成虚高，增加我国证券市场的不稳定性和不确定性，我国股票市场市盈率远远高于国际水平除去国内经济因素外，有外资集体涌入的嫌疑。

（2）由于缺乏监督机制，对外国金融机构隐瞒公司财务状况以及其后期的监管治理都存在一定的缺陷，最终将会损害中外投资者的经济利益。

3行政审批制度中监督改革的对策

（1）稳中求变，切不可操之过急，实行外资银行市场准入监管制度。

笔者谈稳，并不是说不变，政府治理的目标在于克服银行体制上的脆弱性，计划体制下的银行机构体系是依照行政序列建立起来的，银行机构与政府部门的业务关系和权力关系都极为密切，这使得我国银行业发展比较缓慢，缺少竞争力，而外资银行发展历史比较悠久，经济实力雄厚，且金融运作手段老道，当外资在没有有力监管的情况下流入中国资本市场，后果将不可想象，所以对外资银行进行有效的监督是十分有必要的。2006年11月15日颁布《中华人民共和国外资银行管理条例》己明确规定了外资银行在华经营将享受国民待遇，并给予其提供金融服务的便利性许可，特别鼓励外资银行设立或者将现在的分行转制为在中国当地注册的法人银行，这样，我国银行监督委会员在审批过程将给予开“绿灯”，尽量减少行政审批程度。如此做正体现了行政许可与监督相结合的原则。

（2）加强监管国际合作，学习国外先进管理体制。

美国外资银行准入监管实际“双轨制”，联邦储备系统不仅监管联邦注册的资银行，还监管州注册的外资银行，对外资银行在美设立分行或机桷构或兼并美国的信贷机构有事先审批检查权以及外资银行经营资格的终止权；韩国则实际统一监管模式，由单一监管机构金融委员会与其职能服务监管委员会执行监管，而在我国,新《管理条例》在第七条明确外资银行进入中国市场要经过银监会的行政许可，还加重了对外资银行违规违法行为的法律责任，从而增加了监管力度，这比以前旧的《管理条例》上是一大进步，这行政主体更多确立，行政职能更多明确，监管力度逐渐加强，完善了我国外资银行银行一元监管体制，和国外管理体制接轨，有利于健全外资银行监管机构的组织体系，提高监管效率与力度。

参考文献

［1］张中华.投资学［M］.北京:高等教育出版社,2006.

［2］关保英.行政许可法教程［M］.北京:中国政法大学出版社,2004.

［3］刘焱.中国外资银行监管与中国入世承诺的履行［J］.甘肃政法学院学报,2003,(71).

［4］常茜奕,胡娟.WTO与我国对外资银行监管法制的完善［J］.广西社会科学,2004,(5).