农村金融组织

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[摘要]我国农村金融组织体系存在诸多问题：组织不全；支农有限，资金外流严重；服务落后，效率低下：民间借贷受到管制；农业保险“缺位”。这些问题不解决，必将影响农村经济的发展。为此，必须进行全方位的改革：完善农村金融市场组织体系；建立农村资金回流机制；加强农村金融服务创新。

[关键词]农村金融；金融组织；民间金融；农业保险

改革开放20多年来，中国农村金融组织体系不断地进行着改革，并取得了积极的成效。但是，迄今为止，农村金融组织体系的改革仍然滞后，成为整个农村改革最为薄弱的环节。农村金融组织体系改革的滞后，已严重制约着农业结构调整、农村发展和农民增收。加快农村金融体制改革，已成为当前解决“三农”问题的迫切要求。

一、我国农村金融组织体系改革进程及成果

自1979年以来，为了配合整个经济体制改革，推动农村经济、金融市场化的发展，农村金融体制也进行了一系列的改革，基本上经历了四个阶段。第一个阶段：1979－1993年。这一阶段的主要改革措施和政策方案主要是恢复和成立新的金融机构，形成多元化的农村金融市场组织。改革措施有四项：一是1979年恢复中自农业银行；二是农村信用合作社也重新恢复了名义上的合作金融组织地位，接受中国农业银行的管理；三是放开了对民间信用的管制，允许民间自由借贷，成立了农村信用合作基金会；四是允许贷款、债券、股票等多种融资方式并存。第二个阶段：1994－1996年。在第一阶段改革的基础上，建立了一个能够为农业和农村经济发展提供及时、有效服务的金融体系。一改革措施有三项：一是1994年成立中国农业发展银行，承担政策性银行职能；二是加快了中国农业银行商业化的步伐；三是农村信用社脱离农业银行管理，业务管理由县联社负责，监督管理由中国人民银行直接承担。第三个阶段：1997—2002年。在强调继续深化农村金融体制改革的同时，对金融风险的控制也开始受到重视。主要措施有三项：一是开始在农业银行中推行贷款责任制；二是包括农业银行在内的国有商业银行开始日渐收缩县及县以下机构；三是打击各种非正规金融活动，对民间金融行为进行抑制，撤消农村信用合作基金会，并对其进行清算。第四个阶段：2003年－现在。以农村信用社改革为主体，推进农村金融体制改革。主要措施有四项：一是农村信用社的产权体制、管理体制改革试点及推广；二是邮政储蓄资金政策调整及邮政储蓄管理体制改革；三是放开利率，鼓励通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织；四是探索建立由自然人或企业发起的小额信贷组织。

经过四个阶段的改革，取得了阶段性的成果，初步改变了我国农村金融机构长期以来商业性、政策性、合作性功能混淆不清、利益冲突、机构单一的局面，形成了包含商业性金融、政策性金融和合作性金融在内的农村金融体系(见表1)。这一农村金融体系在促进农村经济发展中发挥了积极的作用。截止到2004年底，我国共有农村金融机构法人32891个，机构(网点)达86409个，从业人员129万多，吸收存款约66735亿元，发放贷款约52057亿元，盈利128亿元。尽管农业银行发放的农业类贷款仅有4636.10亿元，邮政储蓄只存不贷，但是这些农村金融机构提供的存贷款、结算、汇兑、信用卡、担保等金融业务，促进了农村经济的发展。

二、农村金融组织存在的突出问题

20多年来的农村金融体制改革虽然取得了可喜的成就，但从目前的情况看，仍然存在诸多问题。

(一)农村金融组织不全，信用社形成垄断

目前，我国农村金融市场表面上已经形成了商业性、政策性和合作性金融“三足鼎立”的局面，实际上是农村信用社一家垄断。农业银行市场化改革中竞争视角从农村转向城市，从农业转向工商业，在许多乡镇及以下地区很少有分支机构，造成农村金融市场国有银行主体缺失。农业发展银行主要从事粮食收购企业及粮食生产龙头企业贷款，贷款对象不是农户而是特殊企业群。农村合作银行、农村商业银行家数很少，且均由原来的农村信用社改造而成，加之农村邮政储蓄机构只存不贷，农村信用社成了农村金融市场上的主力军，几乎垄断了农村金融市场。

(二)农村金融组织支农有限，资金外流严重

农村金融组织支农有限、资金外流严重主要表现在以下四个方面：

1．农行对农村的信贷供给逐年降低。农业银行重建的初衷是服务农业经营机构和乡镇企业，1996年以前，60％的信贷资金用于农副产品收购和乡镇企业。1996年分离了政策性业务，与信用社脱钩，成为国有商业银行，其贷款结构也不断调整，涉农贷款比重逐渐降低。农业贷款从1999年的9127亿元降低到2004年的4636亿元，农业贷款占全部贷款的比例从1999年的58.69％降低到2004年的18.04％。

2．农业发展银行政策性贷款有减无增。农业发展银行的信贷资金运用绝大部分集中于粮棉油流通领域，即所谓的粮棉油收购资金封闭运行。自1998年以来农业发展银行提供的政策性贷款一直在7000亿元左右徘徊，2001年达到最高点7432.13亿元，2003年降到6901.90亿元，2004年虽有所提高，但也只有7189.83亿元。

3．邮政储蓄转出大量农村资金。国有商业银行收缩在农村领域的战线以后，农村金融资源已主要向邮政储蓄集中，邮政储蓄机构成为农村信贷资金的“漏斗”。邮政储蓄规模发展较快，年增额从1998年的613亿元增长到2004年的1801亿元，2004年底余额已达10787亿元(见表2)，其中乡镇及其所辖地区农村储蓄占全部邮政储蓄的34.11％。邮政储蓄不发放贷款，资金全部转存中国人民银行，直接流出了农村。2003年底，中央政府调低了新增邮政储蓄转存中央银行的利率，并试图建立起一种有效衔接邮政储蓄资金与农村信贷资金之间的关系。经过几年努力，邮政储蓄银行终于挂牌成立，发放小额质押贷款也开始试点，一定程度上解决了“只存不贷”问题，但邮储资金外流问题并没有彻底解决。

4．农村信用社资金外流情况严重。农村信用社自成立以来，虽然经过了多次体制性重组，但是一直是中国农村金融体系的主力军。不过，许多针对农村信用社的案例研究表明，无论在经济发达地区和高度城市化地区，还是广大中西部地区以及东部农业大省，农村信用社都表现出“非农化”或“城市化”特征。自2000年以来，农村信用社累计发放的农业贷款仅占其贷款总额的40％左右。同时，农村信用社每年通过缴纳存款准备金、转存中央银行、购买国债和金融债券等方式，引起越来越多的资金流出农村。到2004年资金外流高达5251亿元，2005年虽有所下降，但三季度末仍高达3592亿元(见表3)。

(三)农村金融组织服务落后，效率低下

农村金融服务严重落后，主要表现在三个方面：一是服务方式落后。农村金融只有最基本的存贷款业务，很少有丰富多彩的现代银行业务。二是服务手段落后。大部分农村金融机构还不能实现电子信息化办公，银联卡还不能在多数农村乡镇上使用，资金结算难以实现“一汇通”，有的信用社至今仍未开通全国联网的大额支付系统，甚至没有实现通存通兑。三是金融创新能力差。农村信用社除开通代收水电费之类的中间业务外，代销国债、基金、银行卡等科技含量稍高的业务几乎没有。伴随着支农有限、服务落后，农村金融效率必然低下，农业银行面临资产质量差、资本充足率严重不足问题，持续经营能力受到限制。农业发展银行则由于政策性贷款的影响，贷款损失规模较大，盈利能力较差，严重束缚其政策性功能的发挥。我国农村信用社普遍存在历史包袱沉重、信贷质量差等问题。两年来信用社盈利能力有所提高，这一部分的盈利是来自贷款利率的提高，也是减免税以及中央银行票据置换政策作用的结果，并且目前仍然存在大量难以化解的风险。

(四)农村民间借贷活跃，但仍受到管制

农村金融支农有限、大量外流，导致农民生产所需资金、农村中小企业所需资金，很大程度上靠民间借贷和私人借款。据调查，中国农村“高利贷”高达8000亿～1.4万亿元，仅浙江东南地区就有3000多亿元。何广文在贵州铜仁地区对信用社在52个村的贷款情况的统计显示，平均覆盖率为41％，但贷款量上的满足率只有20％～30％。活跃的民间借贷对满足广大农户和农村企业融资需求提供了便利，已经成为农村产业发展的重要资金保证。然而，自1998年以后，一度在农村民间融资中极度活跃的农村合作基金会被勒令撤消和关闭，从而民间金融转入地下。民间借贷受到严重管制，一定程度上抑制了民间融资规模的扩张。

(五)农业政策性保险“缺位”

现代农业生产面临自然与市场双重风险，农民既缺乏抵御各种自然灾害的能力，也难以规避市场波动带来的损失。开办农业保险，是保证农业生产、发展农业经济的重要金融手段。正因如此，我国从1982年就恢复了农业保险，农业保险业务一度得到了快速平稳的发展。但由于农业保险所固有的赔付率高、回报率低等问题，以及缺乏必要的政策支持和法律依据，加之保险公司在实行商业化经营后对经济效益的追求，近十年来农业保险业务日趋萎缩。到2003年，我国农业保费收入由1993年的7亿元降低到4.6亿元，仅占农业生产总值的0.04％，约占全国财产险保费收入的0.5％，农民户均投保不足2元。中国人民保险公司在多数省市的分公司都已撤销了农业保险机构及业务。由于农业政策性保险的缺位，在一定程度上提高了金融机构对农业、农村企业的风险评估，成为“惜贷”的重要原因之一。

三、完善农村金融组织体系的对策

(一)完善农村金融市场组织体系

1．明确政策性金融的职能定位。适应粮食流通体制改革和农业结构调整的需要，重新整合政策性金融业务，调整其业务载体。具体措施是，健全农业发展银行的政策性金融功能，将目前由农业银行的政策性金融业务，如农村基础设施建设贷款、扶贫贷款等，重新划归农发行，完善农发行的政策性金融机构功能。建议中国人民银行适当放宽农发行的职能范围，将产业化龙头企业的收购资金纳入农发行的支持范围。

2．有限度地进行农业银行商业化改革。农业银行的市场化改革导致农村国有金融主体的缺失，严重妨碍我国农村金融的深化和发展，对于解决“三农”问题是非常不利的。农业银行的改革不能像其他国有商业银行那样完全商业化，应该是有限度的商业化：即在明确农业银行的经营目标就是为“三农”服务的条件下，给予农业银行政策支持，然后，在此限度下，实行商业化运作。目前应该从以下三个方面着手：第一，明确农业银行为“三农”服务的目标，限制农业银行的资金运用范围。第二，农业银行要强化县域机构向农村延伸，鼓励基层支行向优秀农业企业、农业发展项目发放贷款。第三，为了增加对农村金融的支持，在税收方面给予农业银行更多的优惠，降低其营业税，减少其营运成本。

3．加快推进县域中小金融机构设立。适度放松市场准入条件，鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，鼓励各种经济主体积极兴办直接为“三农”服务或者商业取向的多种所有制的金融组织。例如培育民营银行，增强农村金融市场竞争活力；可以在农村信用社产权改革过程中搞股权多样化、建立社区性金融机构等。

4．逐步放开对民间金融的管制。鼓励民间金融在一定秩序框架内运作：一是要加快民间资本放贷的试点工作，取得经验后，尽快地在全国铺开。二是要重视立法的引导。尽快制定专门的《民间借贷管理办法》，为民间借贷构筑一个合法的活动平台，使民间借贷有法可依，民间借贷真正合法化。三是放开对民间金融的利率管制。民间金融本身的信息成本和交易成本较高，并且一般没有抵押，其利率相对较高也是正常的。

5．加快建立农业保险组织体系。农业保险是农村经济稳定发展的保护伞。农业是高风险的弱质产业，没有相应的保险系统，大部分风险势必转嫁到为农村提供金融服务的机构身上。因此，应尽快在农村建立以政策性保险为主体的农村保险体系。建立农村保险体系，一是加快制定农业保险的相关法律。建议尽早出台《农业保险法》以及相关文件，确立农业保险为政策性法定保险，明确政府在开展农业保险中所应发挥的职能和作用。二是由国家出资组建政策性农业保险公司，机构延伸到乡镇，发挥农业保险对农村经济的补偿作用。三是鼓励商业性保险公司进人农村市场。农业保险公司要针对农村发展水平不平衡的现状和保险需求的增长，研究开发低费率、广覆盖的险种。国家通过适当的财政补贴、税负减免、再保险等方式，予以政策支持。

(二)建立农村资金回流机制

1．发挥邮政储蓄银行的支农作用。邮政储蓄银行刚刚建立，对农村的贷款业务还无法全面开展，有效的资金回流机制尚未真正形成。要建立起邮储资金回流机制，必须有效发挥邮政储蓄银行的支农作用。发挥邮政储蓄银行的支农作用必须注重以下三点：第一，邮政储蓄银行应尽快设立专门的农村金融服务部门，尽快开办针对农户的小额信贷、微小企业贷款等业务，尽快向“三农”提供直接资金支持。第二，邮政储蓄银行要与农发行、农信社等农村金融机构全面开展业务合作，提高支农服务水平。第三，保留农村邮储网点，通过完善功能，充实业务，进一步提高农村金融服务的覆盖面和满足度，避免国有银行撤并基层网点导致的农村资金外流现象的再度发生。

2．规定农村金融机构对农村贷款的比例。为了减少农村资金流失，可结合金融市场准人制度的改革，调整商业银行的分布结构：凡在县城及以下设立网点的金融机构，对农业(包括农业产业化龙头企业)的贷款必须达到其吸收存款额的一定比例，以减少农村资金外流。国外的一些经验证明，这样做，不仅促进了农业信贷投入的持续增加，还有效地推动了农村金融市场的竞争。

3．推进农村利率市场化改革。农村金融机构面对分散的农户发放小额贷款，一方面会耗费较多的人力成本，另一方面会面临较高的风险，在利率浮动幅度不大的情况下，许多农村金融机构的资金会流出农村转向城市。建立资金回流机制，推进农村利率市场化改革是必然选择。主要措施有二：一是在贷款利率上实行更灵活的政策。这样做会吸引更多的机构进入农村小额信贷领域。二是建立财政贴息和担保制度。对经济落后的农村地区的贷款实行财政贴息和担保制度，真正解决农村金融企业的风险，促进资金流向农村。

(三)加强农村金融组织体系服务创新

农村金融组织的基础条件不同，加强服务创新的重点也不同。

1．农业银行需要整合系统资源，创新服务品牌。针对农业企业的金融需求，农业银行应当整合系统资源，实施一体化营销服务。积极开发配套的金融产品，如商业汇票承兑、信用证业务、买方信贷等；同时为适应客户理财需要，开办网上银行业务，提供经济金融信息、投资咨询、理财、融资安排等延伸服务，加快资金周转，提高支农效率。

2．农业发展银行扩大业务范围，完善服务功能。农业发展银行应明确职能定位，在巩固现有的粮棉油购销贷款、农业产业化龙头企业贷款的基础上，积极争取有关部门的批准，拓宽业务范围，重点支持农业、农村基础设施和农业生态环境建设。增加开办国家确定的中小型农、林、牧、水利、水电基建和技改项目贷款，乡村道路、通信、电网建设和改造项目贷款，小城镇基础设施建设项目贷款等，真正发挥政策性银行的支农作用。

3．农村信用社开拓业务领域，改善服务手段。农村信用社要在巩固提高原有业务经营的基础上，明确经营重点，规划业务发展方向，推行多元化经营，开发新的业务品种，拓展新的业务领域；信用社还要加快电子化建设，尽快建立便利的电子网络体系，提高服务效率；还要高度重视人才队伍建设，要把人才的吸纳和培养作为工作的重点长期抓下去，提高业务人员的素质。