小额信贷机构监管

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内容提要：近年来，随着小额信贷机构在扶贫、支持中小企业发展、解决就业等方面的重要作用日益显现，小额信贷机构资金来源多样化和规模扩大，小额信贷机构的监管问题逐步浮出水面。世界各国对小额信贷机构的监管政策设计多是鼓励性的，以便金融机构扩大加强小额信贷服务的广度和深度。与此同时，对小额信贷业务的监管又须坚持审慎原则，以确保这类针对特定人群的金融服务可持续发展。针对我国小额信贷业务的最新发展情况和法律政策困境，当局还应继续健全小额信贷机构的外部监督机制，适当扩大合格抵押物的范围，完善对联保、担保公司的法律规范。

关键词：小额信贷监管中小企业

小额信贷是指向低收入人群提供的、额度较小、以反贫困促发展为基本宗旨的信贷服务。小额信贷可以由商业银行、信用合作组织等正规金融机构提供，也可由专业的小额信贷机构提供。不同于传统意义的银行，小额信贷机构一般不吸收公众存款，而通过私募的方式获得信贷资金，向无法通过正规金融渠道融资的人群提供金融服务。按照经营目标的不同，小额信贷机构分为商业性和福利性两大类。商业性机构信贷业务遵循商业原则，以营利为目的；福利性机构多以扶贫为主要目标，但为了保证扶贫活动的可持续性和扩大业务覆盖范围，福利性机构利息收入必须能够覆盖交易成本和风险成本。因此，两类机构都会要求较高而非较低的利率，并通过一系列工具和制度创新保证贷款的安全性和盈利性。

国外经验表明，如果没有相对完善的内部管理机制，小额信贷机构风险比商业银行更高。一是小额信贷机构资产组合的稳定性较传统银行差，短期内资产质量可能出现明显恶化。小额信贷通常是没有担保或未足额担保的，借款人偿还贷款的动力是希望继续从这类机构中获得贷款，如果某一借款人发现其余借款人无法偿还的情况，自己即使还款也可能无法再次获得贷款，其还款动力也会减退、进而调整自身的还款决策，这种情绪会迅速影响其他借款人。二是小额信贷机构单位贷款成本较传统银行高，如出现同样金额的贷款损失，小额信贷机构的资本水平下降得更快。三是小额信贷的发展历史较短，经营者和监管当局缺乏控制小额信贷风险的经验。

近年来，随着小额信贷机构在扶贫、支持中小企业发展、解决就业等方面的重要作用日益显现，以及小额信贷机构资金来源多样化和规模扩大，小额信贷机构的监管问题逐步浮出水面。一些国家已经建立相对完善的小额信贷机构监管组织体系和制度安排。

一、国外小额信贷机构监管的做法

1、小额信贷机构监管归属权的确立

虽然小额信贷机构的客户数量很多、资产分布范围极广，但其资产总量较小，很少能够对一国或地区的金融体系稳健性产生影响，因此对小额信贷机构实施监管的目标主要是保护资金提供者的利益。因此，对小额信贷机构的监管模式因资金来源不同而异。（1）对于资金全部来源于个人投资或机构捐赠的小额信贷机构，由出资人、捐赠方委托的第三方负责监督，一般情况下政府不直接进行监管，但可通过银行监管部门了解此类机构的业务规模，通过司法部门惩治金融犯罪。（2）资金全部来源于内部成员的互助型机构，由银行监管当局负责，并适用于相对简化的审慎监管框架，如通过设定并监控业务范围、限制贷款期限、设立利率上限等控制风险。（3）资金主要来源于公众存款的机构，纳入银行监管框架。

2、对小额信贷机构的审慎监管

各国对吸收公众存款的小额信贷机构都建立了相对健全的审慎监管框架，并在设立审慎监管指标时，采用了较严的标准。

（1）注册资金。注册资金是一道“最低门槛”，由监管当局根据市场中金融中介的经济规模设定，无法满足最低要求的机构，也难以支撑作为金融中介所需的基础设施。实际上，注册资金要求成了进入审慎监管框架的配比参数，该指标越低，进入审慎监管框架的机构越多，竞争就越激烈，监管当局的监管负担也越重。

（2）资本充足率。各国监管当局对小额信贷机构的资本充足率要求较传统银行更严，普遍高于1988年资本协议确立的8%的最低资本要求，一般在10%-20%之间。

（3）资产分类及贷款损失准备金计提。许多国家将逾期天数作为小额贷款分类的主要标准，玻利维亚将贷款重组的次数也作为分类因素，即使贷款没有出现逾期，每重组一次风险级数升高一级。监管当局通常要求小额信贷机构按照贷款总量的一定比例提取一般准备，同时根据贷款的逾期天数提取专项准备；一些国家（如乌干达、玻利维亚）对重组贷款的准备金制度要严于正常贷款。由于小额贷款主要采用分期还款的模式，逾期的次数较逾期天数更能反映贷款的违约风险，印度尼西亚的准备金要求与逾期次数挂钩。

（4）风险集中度。虽然小额信贷机构的贷款不会过分集中于少数几个大的客户，但由于贷款对象的特殊性，小额信贷机构贷款的区域、行业集中度很高，客户同质性非常突出。因此风险集中度是监管当局关注的重要审慎指标。监管当局一般通过限制单笔贷款、对单个客户的贷款规模控制贷款集中风险。

（5）内部人借贷。小额信贷机构由于其公司治理相对薄弱，内部人交易问题有可能更甚于传统大银行。对内部人借贷的处理方式可大体分为两类：一是严格限制内部人借贷，如玻利维亚、尼泊尔、洪都拉斯等国。二是控制内部借贷的总量，如吉尔吉斯规定每笔内部借贷须经董事会批准；加纳、乌干达规定内部借贷总量不超过小额信贷机构资本的10%，并将雇员融资总额与其年薪挂钩。

（6）备付金和流动性要求。监管当局要求小额信贷机构逐年提取一定比例的利润，建立内部备付基金以应付流动性支付，基金只能投资于流动性资产。如尼泊尔监管当局要求有限牌照的合作金融组织每年提取利润的25%、开发银行每年提取利润的20%用于积累备付基金，直至基金总额达到实收资本的2倍后积累比例可降至10%。

3、对小额信贷机构的非审慎限制

非审慎限制本质上是为小额信贷机构设计行为准则，包括对小额信贷机构的信贷业务准入、保护客户、防止欺诈和金融犯罪、明确利率政策，厘清税务和会计问题等。

（1）信贷业务准入。各国对从事小额信贷活动的许可形式可分为三类：第一类没有特定的准入要求，即任何非政府组织或实体无需申请特许牌照，都可以从事信贷业务。第二类有选择的准入管理，如机构开展信贷业务但不吸收公众存款，只须获得监管当局颁发的证书。第三类作为特许牌照管理，即只有获得监管当局经营许可的机构才能从事信贷业务。

（2）客户保护。贷款的固定成本使得小额信贷的实际价格通常要高于传统信贷产品。小额信贷机构为避免高利率可能带来的负面影响，通常只对外公布一个较低的小额信贷利率，但同时规定对一定规模以下的贷款收取额外费用，混淆了贷款的实际成本。一些国家从保护客户的角度出发，要求小额信贷机构公布真实的贷款成本。

（3）防止欺诈和金融犯罪，特别是反洗钱。在这方面，小额信贷机构适用于与传统银行同样的法律法规，但不一定要由负责银行审慎监管的部门执行。

（4）设立利率上限。一些国家为保护低收入群体，对小额贷款利率设立了上限。但设定利率上限的做法应谨慎采用。如设限太高，没有实际意义；如设限太低，专业小额信贷机构可能会因为贷款收益无法覆盖成本而难以为继，银行可能因无法盈利而放弃从事此项业务，加大了微小企业及低收入人群的融资难度。

（5）税务和会计处理。在增值税的处理上，一些国家只对实施审慎监管的正规金融机构发放的小额信贷业务提供优惠增值税待遇，而另外一些国家对合作金融机构采取了不同于银行的增值税政策。在所得税的处理上，通常给予对不以盈利为目的非政府组织免收所得税的优惠，因为这些组织的盈利并不用于分配，而是转为投资扩大社会福利。实际操作中必须确保这类机构坚守“不分配”原则，如不能像内部人发放低息贷款等。

二、我国小额信贷业务的最新发展

改革开放以来，我国小企业和个体经济发展十分迅速，已经成为我国市场经济的重要组成部分，为城镇和农村进入城市的人口提供了大量就业机会。统计资料表明，小企业数量已占到企业总数95%以上，小企业创造的GDP占比约1/3，小企业贷款仅占主要金融机构各项贷款的16%。

解决小企业发展融资难的问题已列入政府的重要议事日程，全面推进小额信贷服务对国民经济持续发展具有重要意义。政府一方面鼓励正规金融机构发展小企业贷款业务；另一方面积极研究体制外金融的规范问题。为促进和指导银行不断改善对小企业的信贷服务，2005年，中国银监会了《银行开展小企业贷款业务指导意见》，督促银行建立和完善"六项机制"，拓展小企业贷款业务。

1、利率的风险定价机制。小企业贷款以借款人经营活动所形成的现金流和个人信用为基础，可以其资产和权益进行抵、质押，但不得以足额抵押为前提条件，因此小企业贷款风险较大。为实现小企业贷款业务可持续发展，银行必须实行风险定价，根据风险程度确定利率水平，以较高的利差弥补小企业贷款较高的损失率。贷款利率应至少考虑贷款的风险水平、筹资成本、管理成本、收益目标及当地市场利率水平等因素，由银行自主确定。

2、独立核算机制。商业银行应对小企业贷款进行独立的成本和利润核算，以独立考察小企业贷款业务的经营管理业绩。为此，银行应建立小企业贷款分类管理、分账核算和单独考核的制度。

3、高效的贷款审批机制。优化小企业贷款管理的授权授信体系，在有效控制风险的前提下，合理下放小企业贷款审批权限，优化审批流程。

4、激励约束机制。制定专门的小企业贷款业绩考核和奖惩机制，将信贷人员的收入与其业务量、效益和贷款质量等综合绩效指标挂钩，提倡上不封顶。同时制定授信工作问责和免责制度，引入更多的正向激励，严格区分信贷人员失误和失职，建立相应的约束机制。

5、专业化的人员培训机制。各个业务环节配备专业人员，提高效率，防范风险。

6、违约信息通报机制。在征信体系尚不健全的情况下，银行应注意收集和掌握恶意违约客户的相关信息，在银行间定期通报，及早防范风险。

在监管当局的引导下，2005年末，国有银行和股份制商业银行小企业贷款余额2.68万亿元，授信总额3.26万亿元；授信小企业数量为485.53万户。小企业贷款难的问题有所缓解。从商业银行角度分析，开展小企业贷款业务有助于信贷结构优化，降低了信贷集中度，推动商业银行发展战略调整和经营转型。

非正规小额信贷服务也受到决策层的重视，据人民银行估计，我国民间融资规模约为9500亿元，占GDP的7%、接近同期贷款总量的6%。这些民资放贷亟需规范。2005年中央一号文件明确提出：“有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织”。有关部门正在研究制定组建农村小额贷款机构的试点办法。

三、推进我国小额信贷发展：破解政策困境

1、健全小额信贷机构的外部监督机制。小额信贷机构的外部监管模式选择应仔细比较成本与收益，为小额信贷机构的组织创新创造条件。应根据负债来源的不同采取不同的监管框架，当前重点是明确资金来源于社会公众的小额信贷机构的外部监管体制，切实保护存款人的利益。对于资金来源于其它渠道的机构，可以实行备案制，无需接受正规的监管，以降低成本，提高运作效率。督促小额信贷机构建立符合小额信贷业务特点的信用风险评价标准和准备金制度，及时化解小额信贷业务的风险，促进小额信贷业务的可持续发展。

2、扩大合格抵押物的范围。小额信贷产品创新的一个重要方面是贷款担保方式的创新，现行担保法规在很大程度上限制了银行合格抵押品的认定。国内部分银行推出了以使用权证、存货及应收账款为抵押品等符合小企业特点的的小额信贷服务，但类似抵押权的实现在法律上还存在一些障碍。《担保法》第34条规定，可以抵押的财产主要包括抵押人所有的房屋和其他地上定着物；抵押人所有的机器、交通工具和其他财产；抵押人依法有权处分的国有土地使用权、房屋和其他地上定着物；抵押人依法有权处分的国有机器、交通工具和其他财产；抵押人承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地土地使用权等。为促进小额信贷服务的发展，应将设备、农产品、存货、应收账款以及生产和经营权利等纳入合格抵押品的范围。

3、完善对联保、担保公司的法律规范。国外的实践证明，以小组联保的形式发放小额贷款是一种有效的小额信贷模式。部分银行在社区或农村尝试进行的互保、联保融资服务模式已取得了积极的效果。一些地区通过专业的担保公司分担银行风险。但我国尚未出台联保小组、担保公司的行为规范，一旦出现担保机构担保放大系数过高的情况，或联保小组单个借款人违约导致大面积违约的发生，银行风险仍较大。

4、实行税收优惠，改进呆坏账核销机制。小额信贷主要服务于中小企业、低收入人群，增强弱势群体的“造血功能”，促进经济增长和社会公平，因此绝大多数国家对小额信贷给予了税收优惠，降低借款人成本。我国税务当局也应从科学发展观的高度理解发展小额信贷的重大意义，免除小额信贷机构或商业银行小额信贷业务的营业税，降低所得税，推动小额信贷业务的发展。另外，目前我国贷款损失核销制度缺乏灵活性，与小额信贷业务金额小、笔数多的特点不相适应。由于无法及时核销损失，使得银行在不良贷款“双降”考核机制下，对开展小额信贷业务心存顾虑。监管当局、财税当局应研究完善支持小额信贷业务发展的配套政策，如允许银行业金融机构对小企业贷款损失按一定比例税前核销、建立小企业贷款风险补偿专项基金等。