个人信用制度法制化建设金融

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一、我国个人信用制度的法制环境与存在的问题

1.我国个人信用制度的法制环境

法制环境是制约个人信用制度建设的关键因素之一。从总体上来说，由于我国个人信用制度建设起步较晚，个人信用制度的法制环境不容乐观。目前，关于个人信用的法律基本上还是空白，仅在《商业银行法》第36条第2款“经银行审查、评估、确认借款人资信良好，确能偿还贷款的可以不提供担保”和《贷款通则》第9条“信用贷款，系指以借款人的信誉发放的贷款”，对“信用贷款”做了模糊的规定，其他的很少论及。

从立法层面上看，目前，我国仅部分省市出台了有关信用方面的地方性法律法规，尚缺乏全国性法律，这在很大程度上制约了我国个人信用制度法制化的进程。2000年初，上海市在国内首次颁布施行了《上海市个人信用征信管理试行办法》，使上海个人信用和征信业务有法可依，在一定程度上促进了征信企业合法经营，保护了个人隐私权。2001年底，深圳市以政府规章的形式出台了《深圳市个人信用征信及信用评级管理办法》，使银行和其他商业部门可将赖账、行骗者拒于信用大门之外。此后，沈阳市、杭州市也先后出台了地方性相关政策法规。2002年初开始，中国人民银行着手《征信管理条例》的起草工作，目前该条理尚未出台。

从执法层面上看，我国工商、公安、税务等多个部门虽然对涉及个人信用的违法行为享有一定的执法权，但因为缺乏具体的法律支持和专门机构的协调与管理，执法力度和专业水平存在许多问题，执法不严、违法不究现象较为严重。

2.我国个人信用制度存在的主要问题

（1）现行有关信用法律、法规存在缺陷

一是现有相关信用法律、法规不完善。《民法通则》、《反不正当竞争法》、《刑法》等法律，在规范社会信用环境方面缺乏相应的实施细则，可操作性不强，如对惩罚恶意逃废债务者无相关细则可依。同时，对守信、失信行为的概念界定不准确，处罚条款弹性太大，不能够为约束和惩罚失信行为提供完备的法律依据，导致有法难依。这些法律、法规之间也缺乏体系上的完整性和相融性，法律间配套制度不完善，容易出现立法漏洞，给违法者以可乘之机。

二是有关个人信用的地方性法规不健全《上海市个人信用征信管理试行办法》和《深圳市个人信用征信及信用评级管理办法》等地方性法规，均未在将个人信用信息划分为个人隐私信息和可以公开的信息等一些敏感性问题上作出明确规定，没有对更为关键的个人信息的使用进行规范，无法指导实际业务工作。

（2）我国个人信用立法严重滞后

个人信用体系的建设涉及各方面的利益，个人信用数据的收集、公开、使用、披露，个人隐私权的保护，国家机密的保护等问题都离不开法律的支持。由于我国目前缺乏个人信用征信的法律基础和环境，尚未出台《个人信用管理》等信用法律。如何推动个人信用体系建设，建立一个怎样的个人信用体系和怎样建立一个个人信用体系，哪些信息可以进入全国征信系统以及征信数据的收集、开放、使用和披露，都缺乏法律上的明确界定。对现有信用中介评估公司等征信企业尚无完备的法律法规和行业规范约束其经营行为，也没有促其发展的制度框架。这些信用立法上的问题将严重影响和阻碍我国个人信用体系建设的顺利进行。

（3）失信惩罚机制尚未建立

在信用制度较为健全的欧、美等发达国家，在信用档案中留下失信记录者将为此付出沉重的代价。在美国，消费者只要被ChexSystems登录，即使仅仅是一两张支票迟付，都会被自动记录在案并保存5年，使用该数据库的多数大银行将因此而拒绝为此人开立任何支票账户。我国长期以来仅靠道德来约束信用，没有形成对失信者的惩戒机制。在缺乏失信惩戒机制的情况下，信用市场上表现出格雷欣法则，即失信者不但得不到应有的惩罚，反而还能从中获利甚至获取暴利，而守信者却因守信而遭受损失，在市场经济中受到排挤，从而出现失信者驱逐守信者的现象。

（4）个人信用法律法规的实施和执行不到位

法律作为市场经济运行规则的最高维护者，直接规范了社会中每个行为主体的具体行为，应该具有很强的权威性和约束力。但我国当前法律信用严重不足，法律约束软化，有法不依、执法不严、违法不究的现象相当突出和普遍。这主要因为，失信行为可以使违法者获得巨大的“违规收益”，成为最大的收益者，长此以往，势必导致法纪废弛，失信行为更加泛滥。比如，地方政府过度干预，执法部门执法不严、违法不究，对失信者以罚代法，使政府信用和法律信用大打折扣。

二、个人信用制度法制化建设的必要性

1.个人信用是整个市场经济健康运行的基础

市场经济是一种信用经济，必须以良好的社会信用为基础。信用的发展不仅可以推动经济增长，维护市场秩序，还可以有效预防和遏制犯罪。社会信用环境不好，将极大增加交易成本，严重影响市场经济的运行效率。没有良好的社会信用，不重视对社会信用资源的开发与利用，就不可能建立起现代化的市场经济体制和现代化的市场经济。

2.个人信用是整个社会信用的基础和核心

社会信用主要由国家信用、企业信用和个人信用三部分组成。个人是市场中最基本的交易主体，任何经济活动（包括生产、销售和商品价值的最后实现即消费活动）都离不开个人的参与与控制。个人信用状况整体不佳，企业信用和国家信用就缺乏应有的微观基础与微观环境。过去，我国较多地注意到了企业信用状况的好坏和国家的整体信用形象，而忽视了个人信用的核心基础与地位，没有对个人信用状况予以相应的关注，这是一个严重的不足。

3.在优化个人信用环境过程中，制度建设比道德约束更重要

应该说，道德约束具有一定的作用。但是，我们也应该更清醒地发现，当市场涉及的领域越来越多的时候，道德谴责的力量也显得越来越苍白无力。没有制度约束或者制度约束软化会导致谁讲信用谁吃亏的尴尬局面。因此，我国要优化个人信用环境，就必须建立更为有效、科学的个人信用制度法制化建设。

4.建立个人信用制度是整个社会经济健康运行的客观需要

目前，我国建立个人信用制度的意义非常重大。首先，它能有效打破制约消费信贷业务拓展和消费结构优化的最大瓶颈——个人信用短缺问题。建立个人信用制度，将极大地增加公民守约意识，树立良好的信誉形象，从而优化银行开展消费信贷的信用环境。其次，个人信用制度的建立对于优化社会信用环境，促进社会信用资源的开发与利用，提高各种社会经济活动的运作效率具有重要意义。

三、国外个人信用制度的法制现状及借鉴

1.英美法系国家

以美国为例。美国是世界信用交易额最高、信用管理行业最发达，同时也是世界上最早制定信用交易法律的国家。

（1）立法方面

美国自1968年颁布《统一销售信贷法》以来，其后的40多年间先后颁布了14部相关法律，如《诚实信贷法》（TruthinLendingAct），要求贷款人明示各项条款，借款人承担对应告知义务，从而防止欺诈及借款决策失误；《平等信贷机会法》（EqualCreditOpportunity Act），规定放贷人仅因种族、宗教信仰、肤色、性别、年龄、婚姻状况、国籍、享受社会福利等而拒绝向潜在借款人提供贷款，属于违法歧视行为；《公平信用报告法》（FairCreditReportingAct）主要保护消费者免受信息不准确之害；《信用控制法》（CreditControlAct），为了强化法律效力，美联储在法院同意下，可通过永久或临时的禁令和约束性法规处罚违规者。此外，还有《信用卡发行法》（CreditCardIssuranceAct）、《房屋贷款人保护法》（HomeEquityLoanConsumerProtectionAct）、《信用修复机构法》（CreditRepairOrganizationAct）《公平信用和贷记卡公开法》（FairCreditandChargeCardDisclosureAct）、《电子资金转账法》（ElectronicFundTransferAct）、《房屋抵押公开法》（HomeMortgageDisclosureAct）。

（2）执法方面

为了规范和管理信用行业发展，美国没有设立专门的信用管理局，信用管理功能随着市场发展和有关法律的建立被指派或自然分配到各有关部门。美国的信用执法机构分为两类：银行系统执法机构和非银行系统执法机构。银行系统执法机构包括财政部货币管理局、联邦储备系统和联邦储蓄保险公司；非银行系统执法机构包括联邦贸易委员会、司法部、国家信用联盟管理办公室、储蓄监督办公室等。银行系统执法机构的主要任务在于商业银行的信贷业务；非银行系统执法机构的功能主要体现在对征信和追账业的规范上。

美国信用管理的主要执法部门是联邦贸易委员会（FTC）。FTC是几个主要信用管理法案的提案单位和指定的执法机构，管辖范围包括全国的零售企业、提供消费信贷的金融机构、不动产经纪商、汽车经销商、信用卡发行公司等。而规范商业银行信用管理相关法律的执法机构是联邦储备委员会。

2.大陆法系国家

与英美法系国家相比，大陆法系国家专门进行信用交易立法的数量则少得多。一方面通过对民法的修改、补充或解释来规范信用活动；另一方面就相关问题制定一些单行法律。例如，1969年1月德国实施了《消费信贷法》；1961年日本颁布实施了《分期付款销售法》，并于1972年予以修改；韩国1986年12月31日颁布了《批货、零售业振兴法》，其中包含了消费信用的若干规定。在执法方面，大陆法系国家基本上也没有组建专门的执法机构。

从各国立法概况不难看出，国外对信用活动的立法呈现出多层次、多点面的特点。其中，英美法系国家的立法多采用单行法律的形式，或就信用交易活动的某些方面予以立法，如消费信用、借贷信用等；或就信用权行使中的某些环节性问题立法，如公正信用报告法、诚实贷款法等。采用这种立法模式，主要是因为对信用活动的立法涉及面过广，统一立法不够灵活且难度较大。然而，这种立法模式也带来了如何协调统一各部法律的规定以避免彼此间发生冲突的问题，对立法技术提出了更高要求。

大陆法系国家的立法则更为注重在现有制度的基础上完善对信用的规范。在这种模式下，信用虽然具有了更高级别法律确定的效力，但却难以适应不同领域下信用的不同情况，且笼统的规定缺乏可操作性，而信用法又需要具备很强的技术性，这种不可调和的矛盾，也极易使信用权法律条文成为一纸空文。

综上所述，两种立法模式各有优缺点。考虑到我国个人信用法制化道路刚刚起步，我们认为应同时借鉴上述两种立法模式的优点，采取概括式与列举式相结合的综合立法模式。由于对信用缺乏更高级别法律的规定，单行法之间难免发生冲突。因而，借鉴大陆法系国家采用统一的立法，规定信用的基本概念、内容并确认信用权，而由各单行部门法对各个不同应用领域中信用交易活动予以规范，不失为一个合理的解决办法。

四、我国个人信用制度法制化的基本思路

1.法律制度层面

2002年1月，《深圳市个人信用征信及信用评级管理办法》正式实施，深圳市由此成为我国第一个为个人信用立法的城市。从我国个人信用的法制化程度来看，我国对个人信用制度的立法工作仍停留在地方性法规和规章这样一个较低的效力层面上，尚未制定出一部全国性的法律。由于缺乏全国性法律法规的支持，导致我国信用信息开放程度低，信用机构无法获得信用信息。尤其是存在于政府部门的信用信息，被与“国家安全”、“公共安全”等纠缠在一起，信用专业机构无法获得可以公开开放以及能够通过正规方式和渠道获得的信用信息。如何建立与完善信用制度，迫切需要一部全国性的法律,对信用制度所涉及的各种社会关系进行全面规划和调整。

欧、美等发达国家在个人信用方面的立法起步早，基本达到了规范化、规模化的程度。相比之下，我国在个人信用的立法环境与立法技术方面都显得不够成熟。我们认为，可以出台一部专门的信用制度管理基本法，同时修改现行法律法规中关于个人信用制度的相关规定，使其协调统一，并改革完善与个人信用有关的配套制度。我国个人信用制度法制化的建立和完善可具体表现为三点（见表1）。

第一，制定一部信用制度管理的核心法规，主要内容包括：①对信用的基本概念、基本性质、内容和适用范围等方面做出明确界定；②对信用服务这一特殊行业的发展作出规划；③对个人、企业、信用中介机构、行业协会和政府部门相应的法律关系和权利义务做出规定；④对依据信用原则而发生的商业信用、银行信用等不同经济行为做出明确规定；⑤确立国家信用管理体制框架的法律规范；⑥对违反信用法律原则的违法行为规定具体的法律责任。

第二，修改现行法律法规，使现行法律法规中与个人信用制度相冲突的部分得到协调和统一。这些法律法规主要涉及《民法通则》、《商业银行法》、《担保法》、《档案法》、《保密法》、《刑法》、《反不正当竞争法》。

第三，改革和完善与个人信用相关的配套制度。具体表现为：进一步完善个人储蓄存款实名制度，实现全国银行间联网，实现个人资料信息共享；建立个人财产申报制度和个人基本账户制度，推行个人支票、信用卡等新型结算工具，完善个人债权债务管理等；建立个人破产制度，允许个人在一定条件下进入破产程序，豁免其剩余债务，保障个人信用制度良好运行。另外，还应该建立个人信用担保、保险制度，完善社会保障制度、住房制度、医疗制度等相关配套制度。这些配套制度的完善是个人信用法制化

2.执法层面

在执法层面上，为了惩罚失信违法、犯罪行为，提高我国信用执法的专业水平和效率。我们必须完善现行的个人信用制度执法体系。

第一，设立常设信用执法机构。根据我国当前经济和社会发展的需要，国家必须尽快建立专门的执法部门，对信用行业进行监督管理，对违反信用法律的中介机构进行处罚，以确保信用体系的顺畅运行。

第二，加大个人信用方面的执法力度，提高执法者的专业执法水平，落实执法者的个人法律责任。

第三，以公平、公正、公开原则为指导，打破地方保护主义，使全国在个人信用执法方面协调配合，实现个人信用信息资源的共享。

3.应注意的几个问题

（1）个人信用信息的征集

个人信用立法应围绕信用信息的征集与个人合法权益的保护进行，个人信用信息的征集应在保护个人隐私权的情况下进行，而在保护个人权益的前提下又必须保证个人信息征集的通畅。因此，将个人信用信息征集法定化并限定个人信息的征集范围很有必要。个人信用信息，应限定为能够证明个人信用的信息，如个人收入状况、银行账户往来情况、信用卡透支情况等。而婚姻状况、宗教信仰、政治立场等则不应该属于征集的范围。美国《平等信贷机会法》也做了类似规定，禁止任何贷款机构基于种族、肤色、宗教、国家来源、性别、婚姻状况或年龄等原因歧视贷款申请人。

（2）个人隐私权的保护

隐私是一种与公共利益、群体利益无关，当事人不愿他人知道和他人不便知道的个人信息，是当事人不愿他人干涉或他人不便干涉，以及当事人不愿他人“侵入”或他人不便“侵入”的个人领域。我国法律对隐私的范围并没有界定，并且我国《民法通则》对公民隐私权的保护采取的是间接保护，其对人格权的保护除身体和生命权之外，仅承认姓名权、肖像权、名誉权和荣誉权，没有直接规定隐私权为公民人格权。只在《关于贯彻执行中华人民共和国<民法通则>若干问题的意见（试行）》中做了变通规定。就比较法而言,《民法通则》对人格权的保护远远不够，而英美侵权行为法的特点是重视隐私权的保护。个人信用属于隐私范畴，从这个意义上讲个人征信法律也是一部个人隐私保护法。那么在个人信用制度法制建设过程中，如何在保护个人隐私的基础上开放个人信用信息，达到二者的平衡，是一个值得注意的问题。在个人信用征集范围限定的情况下，对隐私权的保护可以从两个方面进行：首先是限定个人信用信息的使用；其次是限定个人信用信息披露的年限。

在我国，个人信用制度法制化的道路起步晚，发展缓慢，任重而道远。个人信用制度法制化是一项巨大的系统工程，必须从法律、道德、科学技术等多层面、多角度着手。只有个人信用这一微观环境得到改善和发展，全社会的信用意识才能增强，健康的市场经济体系才能有序建立