完善会计委派制管理
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【摘要】会计委派制是我国会计人员管理体制改革的一种新的尝试,在试点过程中取得了较好的效果,但同时也存在不少问题。因此,要想把会计委派制作为一种制度创新还需要大力完善。
1998年中纪委二次全会上提出:“改革会计人员管理制度,在国有企业、国有控股企业进行会计委派制度试点。”会计委派制是由政府部门或企业产权所有者以所有者的身份,直接向企业单位委派主管会计或全体会计人员,为被委派单位进行会计业务并代表所有者对经营者进行监督的一种会计管理体制。会计委派制在试点及推广应用过程中取得了一定成效,解决了股东无力进行监督的缺陷,防止了国有资产流失;可以低成本、快捷地对内部人进行有效监督。但其负面作用也是十分明显的。因此对它的利弊应有一个全面的认识。
一、会计委派制的动因
对经济组织实行会计委派制的动因,主要是为了整顿会计工作秩序。在改革过程中,在我国开始向市场经济过渡过程中,由于多种经济成分并存,政府对企业的直接控制减少,经济组织的自主经营管理权利的扩大,出现了经济组织为谋取各自的多方利益进行各种违法、违纪行为。这些违法违纪问题最终都采取虚构伪造手法,在会计核算中进行记录。为此,国家政府曾制定了很多法律法规,实施了很多治理宏观经济环境和规范个别经济组织经济行为的措施,包括加强审计监督、实施财务税收大检查,实施企业财务报表的独立审计等,但均未达到预期的目标。为更好地解决上述问题,人们从中央领导的“会计人员统管统聘”的讲话中着手进行试点,并取得了一定的实际成效。
二、会计委派制的积极作用
1.在一定程度上治理了会计信息失真
经济组织的会计资料是记录和披露其经济活动情况的主要手段。一些不法管理者和理财人员,利用会计记录资料作
假,假账真算,真账假算,虚构经济组织的财务状况,掩盖其违法违纪经济事项。通过实施会计委派制,使会计人员不受经济组织管理当局的控制,独立地实事求是地依据会计准则和财务制度进行会计核算,从而很好地克服了会计信息失真的现象。
2.使会计人员的工作相对独立
我国现行的会计管理制度是任命制,会计作为一种管理活动直接依附于企业,会计人员更成为企业的一员,与经营者存在着利益与职业上的依附关系,这势必造成会计监督的不利。会计委派制使会计人员摆脱了与原单位的依附关系,能够相对独立地工作,能够依法抵制单位的不合法行为,使会计工作进行良性运转。
3.使会计监督职能得到了很好的发挥
长期以来,会计理论研究的结果和我国会计法规均确定了会计具有经济监督的职能,并对会计监督寄予很高的期望,但实际执行效果并不理想。实行委派制后,由于委派会计人员独立于为之服务的经济组织之外,且直接归属经济组织的上层管理部门或财政部门,使会计监督形成了上级对下级监督需要的权力,会计监督才真正发挥了作用。
4.加强了国有资产管理,在一定程度上防止了国有资产和集体资产的流失
目前国有企业缺乏内部约束机制,对国有资产和预算收支主要靠外部监督,由于这些外部监督往往是事后和定期的,实际效果不尽如人意。由政府部门向国有企业委派会计,参与企业的重大决策,寓监督于管理和服务之中,对企业经济活动实行全过程控制,对国家和企业负双重责任,较好解决了国有产权代表缺位问题,有效地防止了国有资产的流失,使国家利益得到了一定程度的保障。
5.促进和提高了会计人员的业务水平及经济管理水平
会计委派制应有一套完整的任免制度,派出的会计人员本身应具备一定的文化素养和业务水平,通过相应的业务考试及考核,才能具备派出资格。这样增加了会计人员的竞争,必然激励会计人员学习的积极性,从而提高业务水平。同时会计委派制实行定期轮换制,不同单位有不同的管理模式,对会计人员的管理水平也是一种促进。提高了会计
队伍的整体素质,规范了会计基础工作。
三、会计委派制存在的缺陷
虽然试行了几年的会计委派制,在防止会计信息失真,加强会计监督,维护国家利益等方面起到了一定的积极作用,但会计委派制本身也存在很大的局限性。
1.实行会计委派制缺乏法律依据
目前,我国还没有会计人员应采用委派制的法律依据。尽管《会计法》第五条规定:“国务院财政部门管理全国的会计工作。地方各级人民政府的财政部门管理本地区的会计工作。”但这只规定了财政部门管理会计工作,并没有规定企业的会计人员须由财政部门委派。为了适应社会主义市场经济发展要求,加快建立现代企业制度,真正转变政府职能,实现政企分开,我国的《公司法》对企业会计人员的任免上做了明确的规定:会计人员由企业自主任免,其他部门无权干涉。因而,会计委派制成了政府干预企业事务的直接表现。所以说,目前推行会计委派制,缺乏法律依据。2.会计委派制不利于现代企业制度的建立
建立现代的企业制度是企业改革的方向。现代企业制度的一个主要内容就是政企分开,要求政府部门为企业提供一个宽松的经营环境。企业是市场的主体,应该有自主的经营权,当然也应该有会计人员的任命权。会计委派制将会计人员的任命权集中到了政府部门,不利于政企分开,不利于现代企业制度的建立。
3.会计委派制不能解决财政部门、国有资产管理部门的会计委派问题
各级财政部门掌管着各级政府财政收支管理大权,它既是预算内外资金管理部门,又是预算内外资金收支核算单位,无论从加强财政部门本身财务收支核算与监督的角度,还是从全面推行会计委派制的角度,财政部门都应列为会计人员首选受派单位。由财政部门代表政府作为行政事业单位会计人员的委派单位,直接有碍行政事业单位会计委派制的全面推行。
4.理论上成立但实际中很难执行
;会计委派制是随着资产所有权和经营权的分离,资产所有者和经营者的利益并不完全一致作为理论根据的,应该说是成立的。在西方国家,没有人会反对由股东会或大股东委派企业会计人员。问题在于,在我国的国有企业,以及在以国有资产为主的股份制企业,由于资本所有者虚拟,行使权力的股东(各级国有资产管理局及其职员),并不是真正的资本所有者(国家)。从某种意义上说,这些“股东”本身也是资本雇佣者,与同为资本雇佣者的经营者相比较,并没有本质上的区别。与经营者一样,行使股东权利的“股东”的利益与资本所有者的利益也不完全一致。一旦发生利益冲突,“股东”能否站在资本所有者(国家)的立场维护真正的股东权益就很难说。这种情况下指望委派会计能够真正行使会计监督权只能是一种美好的期望。
5.会计委派制对防止会计信息失真只是一种理想化
任何一种制度的推行必定有一定的实现环境,以及与之配套的措施。假定委派会计是能够代表资本所有者(国家)利益实施财务监督。依据目前国家的财务会计制度,企业很多方面的支出在财务上是不允许开支的,而社会环境有时又要求经营者不得不在这些方面进行支出。要花钱,委派会计肯定是不给的,于是经营者不得不另想他法,绕过委派会计,搞“地下金库”。这样一来,会计信息使用者从委派会计那里得到的会计信息将更加失真。相对独立的委派会计也许能够依法大胆地抵制经营者的不合法行为,但也只能保证会计信息处理不失真。而不能保证原始信息不失真。如果经营者不将真实、完整的原始信息提供给委派会计,委派会计也就不可能向资本所有者(国家)提供正确可靠的会计信息。
6.会计委派制削弱了会计的分析决策职能
会计的职能有核算、监督、预算、分析、决策。委派会计不属于企业的一员,企业的经营好坏与其没有直接的利益关系。因此,委派会计所强调的只是会计核算与监督,而不太重视经营管理上所需要的会计预测、分析、决策,从而大大削弱了原本作为企业厂长经理左膀右臂的会计的作用,不利于会计管理职能的发挥,不利于会计本身的发展。
总之,我们要用辩证和实践的观点来看待会计委派制,它不能医治百病,它只是在一定程度上强化了会计基础工作和服务监督,加强了会计服务功能和目标责任制管理。要想彻底解决会计信息失真的问题,就必须对现行的会计委派制进行改革和大力完善,并把重点放在建立健全相关法律和法规,使会计委派制的实施有法可依,构建新型的会计人员职业化管理体制及提高会计队伍的整体素质和水平上来。
