国外ＣＰＡ行业监管体制

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【摘要】本文首先概括了英美CPA行业监管体制的变迁过程，分析了其体制变迁的主要动因；然后在对其进行简要评价的基础上，得出英美CPA行业监管体制变迁对我国的启示。

安然事件后，CPA行业监管问题成为会计审计界的热点问题之一。从监管实务看，美国颁布萨班斯法案，成立公众公司会计监管委员会(PublicCompanyAccountingOversightBoard，PCAOB)，对CPA行业实行独立监管；英国革新监管框架，完善自律监管体制；国际会计师联合会（简称IFAC）决定建立一个公众利益监管委员会，监管其审计与职业道德准则制定情况；我国财政部从中国注册会计师协会（以下简称中注协）手中收回行政监管权，进一步明确财政部的行政监管职责和中注协的行业自律监管职责。从监管理论研究看，国内外学者用博弈论、市场失灵和政府管制等理论分析CPA行业存在的问题，对政府监管、行业自律监管和独立监管体制进行了深入的探讨，提出不少有价值的观点和可操作性的建议，在众多建议中，不少学者对英美原有的CPA行业自律监管体制持否定态度。英美自律监管体制是否一无是处，其体制变迁对我国有何启示？这些问题值得进一步研究。

自1853年英国爱丁堡会计师协会成立至今，注册会计师（简称CPA）行业监管已有150多年的历史。在这150多年间，行业监管部门为CPA行业制定规范，创建方法，提供服务和支持，对违规CPA进行惩戒与处罚，从而为促进CPA行业健康发展、维持资本市场稳定乃至为整个国民经济的健康可持续发展作出了巨大贡献。

英国最初的行业监管体制是纯粹的行业自律，经过150多年的发展，英国CPA行业监管体制的核心虽然还是行业自律，但与最初的行业自律相比，已发生了根本性的变化，现已形成行业自律监管、独立监管与政府监管相结合的体制。美国的CPA行业自律监管对世界各国CPA行业监管的发展影响最大，在120年的发展历程中，它由最初的纯行业自律，经过期间的政府监管与行业自律监管的不断摩擦，发展到现在的独立监管、行业自律监管与政府监管相结合的体制。英美CPA行业监管体制的变迁，在早期主要是诱致性变迁，后期是诱致性制度变迁与强制性制度变迁的交替进行。

一、英美CPA行业监管体制的变迁过程

英美CPA行业监管体制都是由最初的行业自律，经过法律规范、政府的适度监管，成立独立监管机构，发展到现在的自律监管、政府监管和独立监管相结合的混合体制。笔者将两国CPA行业监管体制的变迁过程归纳如下表所示。

二、英美CPA行业监管体制变迁动因分析

（一）监管目标引致

英国2003年后实行的是行业自律监管为主、独立监管与政府监管为辅的混合监管体制；美国萨班斯法案后实行的是独立监管为主、行业自律监管与政府监管为辅的混合监管体制。

英美CPA行业监管体制是随着CPA行业监管目标的变化而变迁的。

1.在监管目标只有一个，即保护CPA行业整体利益时，CPA行业实行的是纯行业自律监管体制，尽管提高执业质量、维护行业声誉会给公众带来好处，但从当时的监管目标本身来看，只是为了行业的生存和发展。

2.在监管目标演变为保护行业利益和维护公众利益并重时，CPA行业实行的是自律监管为主、政府适度行政监管为辅的体制。

3.在监管目标发展到维护社会公众利益为主，保护行业利益为辅时，CPA行业监管开始引入独立监管体制。以美国为例，20世纪30年代前，CPA行业监管的目标只是为了维护CPA及事务所的垄断地位，确保执业CPA的利益，行业监管是自发性的自律行为；30年代后，虽然《1933年证券法》和《1934年证券交易法》赋予了SEC监管CPA行业的权力，且SEC也是出于维护公众利益而实施监管的，但直到70年代，SEC还只是对自律监管组织进行适度监管，并不介入CPA行业日常监管，监管主体是AICPA及州注册会计师协会，监管目标仍然主要是为了维护CPA行业利益，这一阶段的监管体制是政府少量介入的行业自律监管体制；70年代后，AICPA为了避免政府过度介入CPA行业监管，而自行改革行业自律监管体制，设立POB并推行同业互查，在社会公众的呼声和政府的压力下，行业自律监管的目标发展为行业利益与社会公众利益并重，这一阶段的监管体制是政府适度监管下的行业自律监管体制；安然事件后，维护公众利益成为CPA行业监管的主要目标，行业监管体制演变为现在的独立监管为主，自律监管和政府监管为辅的体制。

（二）监管主体引致

CPA制度确立之初，人们普遍认为CPA行业监管是职业团体内部的事，所以监管主体只有行业自律组织，监管体制也只能是行业自律监管；当CPA对证券市场乃至整个国民经济的影响逐渐增大时，单纯靠市场机制监管CPA行业会造成市场失灵，政府开始介入CPA行业，并进行适度监管。此时的监管主体包括行业自律组织和政府，从而CPA行业监管体制就演变为自律监管与政府监管相结合的体制；而当CPA审计舞弊案时有发生且对证券市场影响较大、很多公众对CPA行业信誉提出质疑时，政府就会加大监管力度，或建立独立的监管机构，以避免行业或政府的不独立。此时的监管主体有行业自律组织、政府部门和独立监管机构，其监管体制也就是英美现行的独立监管、政府监管与行业自律监管相结合的体制。

但我国监管体制的变迁与监管主体的变化几乎没有必然联系。1980年我国恢复CPA制度之初，行业监管主体只有政府部门实行政府监管体制；之后政府决定成立CPA行业自律组织，并由自律组织代为履行政府职能，监管主体是行业自律组织，实行的却是政府监管为主的体制；现在的监管主体包括行业自律组织和多个政府部门，实行的是政府监管与行业自律监管相结合的体制。其监管体制变迁是政府行政命令引致，与监管主体变化无关。

三、英国CPA行业自律监管体制变迁对我国的启示

（一）英国CPA行业自律监管体制的主要贡献

1.作为行业自律监管的发源地，为各国CPA行业监管体制的建立指明了方向。

2.为行业自律监管体制树立了典范。美国的自律监管体制坍塌，英国不仅没出大问题，行业自律监管反而更加稳固，这本身就值得世界各国借鉴学习。

3.“分而治之”有其自身的优越性，它可以通过自律监管组织之间的竞争促进CPA行业的发展。

4.能够审时度势，及时调整应是英国监管体制的另一大优势。从职业团体的分散管理，到团结合作，再到加强政府监管、实施统一透明的外部监管，说明这个行业监管最古老的国家不仅没有固步自封，而且在不断寻求改进和完善策略。而一系列的改革措施在取得实质性进步的同时，也使CPA行业的公信度大大提高，自律监管也取得了重大进展。

5.与美国重在帮助教育的同业互查相比而言，英国的联合惩戒和独立惩戒措施更为严厉，监管力度更大，效果也更好。另外，对CPA个人及对事务所合伙人的经济处罚，比对事务所的处罚更重，也是英国的CPA行业监管效率更好的原因之一。

（二）英国CPA业务自律监管体制的不足之处

与其他国家的CPA行业监管体制相比，英国最大的特色是多个CPA职业组织共同实施对CPA行业的自律监管，即“分而治之”。前已述及“分而治之”的优越性，但也有其不足之处。笔者认为“分而治之”的主要缺点是：

1.ICAEW、ICAS、ICAI和ACCA这四个被英国贸工部认可的CPA管理职业团体都设有注册委员会、惩戒委员会和申诉委员会等，负责各自的考试、注册管理、规则制定和行业监管等工作，其准入条件、执业标准和监管力度必然会有区别，从而会使监管质量和会员的执业质量有差异。长期以来，六大职业团体在投诉和惩戒制度上各自为政，职业团体在投诉和惩戒程序上存在较多的差别。2.不同的职业团体间虽有合作，但更多的是竞争，在自由竞争的情况下同样存在市场失灵问题。

（三）英国CPA行业自律监管体制带给我国的启示

1.CPA职业团体与社会公众利益密切相关。由于CPA的利益与社会公众不尽一致，社会公众理应要求加强对CPA的监管。而CPA职业团体出于自身生存和发展的需要，同时迫于政府部门和社会各界的压力，必然会规范CPA执业行为，监管CPA提高审计质量，维护行业信誉，从这点来看，CPA职业团体与社会公众的利益又是一致的。

2.政府对CPA行业的适度监管是非常必要的，但政府的监管应是宏观管理与指导，而不应介入CPA行业的日常细节管理。

3.条件允许时，可成立独立的监管部门，以弥补行业自律监管的独立性不足和政府监管的官僚性缺陷等问题。

四、美国CPA行业自律监管体制变迁对我国的启示

（一）美国CPA行业自律性监管体制的优点

AICPA作为世界上最有影响的会计职业组织，其行业自律监管为CPA行业监管的发展作出了重大贡献，主要表现为：

1.为CPA执业制定了最系统完整的审计准则体系。

2.成立公众监督委员会（POB），设立证券市场业务部（SECPS），对上市公司和非上市公司CPA审计业务分别管理，创新了行业监管体制。

3.同业互查制度是较为有效的自律监管方法。

4.在安然事件前，POB的监管被多数人认为是有效和值得推广的。

（二）美国行业自律监管体制的缺陷

1.POB受经费等诸多因素限制，并不能独立发挥监督作用。POB的经费来源是通过AICPA下属的SECPS从所监管的会计师事务所筹集。因为缺乏财务上的独立性，POB不可能完全独立于注册会计师行业，所发挥的监督作用极其有限。AICPA和原“五大”对POB的支持不够，也是POB不能发挥应有监管作用的一个重要因素。2.美国注册会计师行业近几年与SEC的关系过于紧张，AICPA利用其影响削弱了SEC对注册会计师行业的监督作用。3.同业互查被认为是“相互挠痒的组织”，未能发挥应有的作用。4.美国的自律监管重在帮助教育，对会计师事务所和注册会计师的处罚措施不力，其处罚形式只限于会员权力范围内，一般只是强制后续教育和暂停会员资格，最严厉的措施也就是取消会员资格，但这并不会对被处罚人的执业产生实质影响。

（二）美国行业自律监管体制对我国的启示

1.AICPA的很多监管理念和方法是值得我国学习和借鉴的，不能因为安然事件就否定美国的行业自律监管。

2.注册会计师协会应正确处理好公众利益与行业利益的关系，AICPA因法律没有授权其监管地位，使其过分地强调了维护行业利益，最后将自己陷入CPA行业的代言人角色，这是值得中注协吸取的教训。

3.从SEC与AICPA长期存在的矛盾中可以得出，政府监管与行业自律监管的密切配合是CPA行业监管发展的方向。

4.同业互查虽然不具有强制性，但它是美国CPA行业自律监管的最有效方法，为美国CPA行业监管作出了巨大贡献。虽然每次同业互查都被评为“优秀”的安达信，仍没有逃脱解体的命运，但我们可以想象，如果没有同业互查，类似安然事件的审计失败案早已发生。同业互查自身有待逐步完善，如互查方式、互查责任等需要改进。但同业互查为CPA行业自律监管方法指明了方向，我国CPA行业的执业质量检查应大胆借鉴。

对于安然事件后美国实行的独立监管体制，众说纷纭，评价不一。笔者认为其运行效果有待于实践检验，现在对其评价为时尚早。

五、结论

自律监管、政府监管和独立监管体制各有优缺点，一个国家在不同时期可选择不同的监管体制，纵观世界各国CPA行业监管体制的变迁过程，几乎都是从纯行业自律监管体制开始，发展到现在的混合性监管体制。但每个国家的混合性监管体制，是选择自律监管为主、政府监管为主还是独立监管为主，要视各国的实际情况而定。英国沿用以自律监管为主的体制，美国选择以独立监管为主的体制。笔者认为我国现阶段应采用行业自律监管为主，政府监管为辅的监管体制。