会计委派制

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「摘要」会计委派制有着悠久的历史，目前我国会计委派制的种类有行政事业单位委派制和企业会计委派制等多种。实行会计委派制对监管国有资产投资、运作起着不可替代的作用。但也存在不少问题。文章针对这些问题提出了一些解决办法。

「关键词」会计委派制；管理体制；会计法

一、我国会计委派制的形成和发展

我国会计委派制可追溯到夏周，那时的官厅会计的官员一律由当政者考核任免。周礼记载的九府出纳归司会统制的做法是我国会计委派制的雏形，后至唐宋更专设了户部掌管司会，各州、府、县的司会官员由各级行政长官委派，各级衙门经费都到户部支领，这种制度直至我国清朝末年。这个漫长的阶段可以说是我国委派制的形成、探索阶段。具有现代含义的会计委派制是在民国时期出现的，当时一些留学归来的会计博士积极引进英美等国的会计管理制度，结合中国国情实行由政府岁计、政府会计和政府统计三者结合的统一计政制度，即所谓具有超然主计和综联组织特征的会计管理体系。按照这一管理体系，凡财政部属机关的从事会计管理事务的人员，均由财政部直接命题招考，其任免、调任由财政部直接委派，会计人员对其机关领导，地位超脱，不受其节制，从制度上保证，减少了财政弊端。在民国二十一年（1932年）南京国民政府公布了主计组织法，并依法成立了主计处，形成主计制度。该制度规定主计处直属于中央政府，主计处下设岁计、会计、统计三局为主计制度的中央机构，各部及省、市政府由主计处委派会计长，以此掌握全国的主计大权。应该说，这是我国近代史上比较完善的会计委派制。

全国解放后直至上世纪80年代初，我国实行高度统一的计划经济，财政收支高度统一，各核算单位实际上是一个报帐单位，会计人员成为国家的出纳员，会计主管人员一律由上级主管部门考察任免，会计委派制在全国实行。由于当时经济模式单一，此时的会计委派制属经济高度集中的统管模式。改革开放后，我国企业的自主权不断扩大，不少利益主体成为个人或小团体利益，于是想方设法要求会计人员造假损害集体利益、国家利益。由于此时的会计人员既受制于其所在的单位领导，又与单位和单位领导具有共同的经济利益，无形中会计人员的监督约束职能降到极点，虽然每年都有财税大检查，但往往是既成事实，法不治众，会计造假形成风气。近年来全国上下要求整顿财政纪律，改善会计管理的呼声越来越高，此时真正意义上的会计委派制才被提到议事日程，在1988年湖北省襄樊市在国内第一个设置了会计局，对企业进行会计委派。1997年和1999年上海市先后出台国有企业财务总监管理暂行规定和任职资格认定管理办法。以后，其他各省市如天津、江苏、云南、山东等也相继出台了有关会计委派制的文件。2000年9月财政部、监察部下发了《关于试行会计委派制工作的意见》要求全国各地党政机关、财政拨款的事业单位以及具有财政收费或罚没职能的事业单位率先实行会计委派制，从行政法规的角度确立了会计委派制的地位。随着改革开放的进一步深入，会计委派制在我国将进一步得到完善和发展。

二、会计委派制的形式

目前，我国会计委派制的种类有多种，比较大的有行政事业单位会计委派制，国有企业会计委派制等，这些会计委派制各具特色。

（一）行政事业单位会计委派制

行政事业单位会计委派以其核算形式分，又可分为财会独立委派形式和财会集中核算形式。

1.财会独立委派形式

在这种模式下，各行政事业单位财会负责人、主办会计及一般会计由地方政府暨财政部门招聘、选拔后直接委派，人事关系集中于委派部门，工资奖金及各种福利等实行统一管理，绩效与奖惩挂钩，这种形式从制度上保证会计行为的规范，有效地防止会计造假行为。

2.财会集中核算形式

财会集中形式，就是在区、县某类事业单位范围内成立财务会计核算中心，由区、县政府暨财政局委派会计人员集中管理该区、县某类事业单位的会计事务。各单位不设会计，只有出纳，会计核算集中在核算中心办理，各单位实际上仅是一个报帐单位。如上海虹口区教育局下属各校的会计核算就按照这种形式，从近两年实践情况看实施这种管理形式后，资金周转加快，资金浪费的现象被制止，费用大大节约，效果十分明显。

（二）国有企业委派制

1.委派财务总监形式

委派财务总监形式是指由财政或国资办委派具有任职资格的人员，以国有股东代表人的身份进入董事会，独立行使财务监督权，承担监督国有资产投资、营运的职责，并负责审核会计报表，实行对重大财务活动必须经财务总监会签制度的会计委派形式。财务总监人选一般由财政部门选拔、招聘并在上岗前进行必要的培训。

2.委派独立监事的形式

委派监事的形式是指由财政或国资办从社会贤达中选派有一定领导和监督能力的人到股份公司担任监事，专事监督重大财务活动。

3.委派主办会计形式

委派主办会计形式是指财政部门或主管单位通过选拔、招聘，向国有企业或国有控股企业派遣财会负责人或主办会计，在这种形式下，会计人员的工资、奖金大多是实行谁用人，谁承担的原则，会计人员的经济利益和地位得到了进一步提高和保护，也有利于保证会计信息的真实可靠。

三、实行会计委派制必须解决的问题

（一）与现行法规的矛盾

会计理论界有人认为：会计委派制的实施与我国现行的有关法规有抵触，他们认为：

1.与现行《会计法》的要求不符，现行会计法要求大中型企业设置总会计师，总会计师由企业负责人任免，会计委派制实行由政府暨财政部门选派，存在名称不同，选派的人不同，影响了企业法人的独立性。另外，总会计师与财务总监如果同时存在，会存在多头指挥，从而影响工作效率。

2.与现行的《工业企业法》相悖，工业企业法规定企业实行三师一长制，即总会计师、总经济师总工程师和厂长（总经理），企业的会计负责人对企业法人负责，由企业的总负责人委派。但现在委派制是由企业外部的政府部门选派，削弱了厂长的职权。

3.与现行的《公司法》相矛盾，合同法规定国有企业的财务负责人是由公司总经理提名，董事会任免，现在由政府部门委派，剥夺了董事会的权力与公司法不符。

（二）对会计委派制的管理问题

各地实施会计委派制大都在改善会计信息失真，扼制贪污等方面取得了可喜成绩，但是还必须看到，有一部分地区在实行会计委派制上还存在不少问题。

1.只派不管，有的人以为会计委派制的实施主要由上级主管部门指派、委任，就是实行了会计委派制，殊不知，会计委派制的实施，委派只是形式，关键还在管理。目前，在实行财务总监委派制的单位中，存在着部分管理不善的反映。因为在那些单位，有的财务总监的工资、奖金由该单位发放该单位领导人可以直接决定财务总监的经济收入这样财务总监的地位就不是超然的，他的行动就受制于单位；有的财务总监派出去后，没有汇报制度没有检查制度，没有考核制度，任其自流，这样的委派制就起不到监督作用。

2.选派的人不恰当，通过对上海市四十几个国有控股企业的了解，发现由国资办派出的独立监事，尽管能力强，政治素质好，但由于没有扎实的专业知识，原单位的负责人和会计人员表面对独立监事很尊敬但在行动上不配合，以至造成独立监事不能深入会计第一线，只能浮在上面，起不到监督作用。上海国资办为此专门组织独立监事进行会计知识的培训，虽然这种培训虽能取得一些效果，但毕竟培训时间短，会计造假手法又千差万别，不可能在这几堂课程中全面讲到。为什么不能派既有政治素质又有丰富业务知识的人去充任呢？原因是现在高级会计人员紧缺，因此只能勉为其难，聘请有一定威望的同志担任，但业务上就很难保证。

3.缺乏激励制度，一些实行委派制的部门，对委派的会计人员只有使用，考核，缺乏必要的激励制度，造成一部分会计人员认为做好做坏一个样，监督好坏不影响收入，何必做恶人，得罪人，乐得大家好，使本来的委派制流于形式。

4.赋予职能不健全，派往国有控股或国有企业的会计人员，不仅有监督会计事项，保证会计事项的合法性和合理性的职能，而且还有推动企业经济发展的职能，但是我们往往忽视了后面的职能，一味地要求会计人员监督企业的经济活动，使得企业领导无所适从。殊不知这些会计人员既有节约资金，杜绝贪污浪费的职能，还要肩负起国有资产保值增值的重要使命。

5.认识误区，有些人一味强调会计信息真实性，忘却了委派制适用的范围，有些地区，对国有资本不占控股地位的企业、民营企业、合伙企业甚至私营企业委派会计，这显然是违背了委派制的初衷。忘却了会计委派制是针对当前国有资本流失，公职人员贪污受贿现象以及为了整肃财经纪律提出的。

四、如何进一步完善委派制

（一）修改有关法律条款

1.修改《会计法》，将有关总会计师的条款修改为，实行委派财务总监的单位，可以不设总会计师，只设置副总会计师，接受财务总监的领导，没有委派财务总监的可设置总会计师，这样就可避免职务重叠。另外必须说明的是，由政府暨财政部门选派的财务总监，代表国有资产所有者的正常权利，与企业选派没有本质的区别，因此委派制与《会计法》不存在本质的矛盾，并没有违背《会计法》的本意。

2.修改《工业企业法》，将企业实行三师一长制中有关设总会计师的条款中添加“或财务总监”字样并将企业会计负责人对厂长负责，修改为对企业的所有者负责。将企业的会计负责人由企业的负责人委派，改为由国有资产管理部门或企业负责人委派。

（二）改变观念，自觉纠正错误观念

1.过去所谓的委派制与公司法相违背的看法是错误的，因为无论是国有资产管理部门还是政府暨财政部门委派会计都是从国有资产所有者的角度向国有企业或国有控股公司委派财务负责人进入公司董事会或监事会，这种形式的委派与《公司法》并不矛盾，这是因为《公司法》规定所有者享有选择管理者、重大决策和投资收益等权利。现有国有资产所有者履行委派职责是一种正常的合法的行动。

2.前文提到的独立监事人选不够的问题，笔者认为，可以从现任的或退休不久的会计教授或副教授中选拔一些有责任心的去担任，一来这批同志有丰富的业务知识，二来这批同志具有较高的政治责任心，由这样一些同志担任，一定能改变目前的这种状况，取得比较满意的效果。

（三）理顺管理体制，加强管理

通过近几年会计委派制的实践，发现要正常发挥会计委派的作用，就必须理顺管理体制。认真管理，首先要弄清应该委派的范围是：各级行政事业单位、国有企业和国有控股企业。其次要建立完善的管理制度，包括会计人员的轮岗制度、报告制度、检查、考核奖惩制度以及培训和再教育制度。另外对会计委派人员的人事档案、升级考核工作应由委派单位统一管理，其工资、奖金等激励手段也应由委派单位掌管，具体做法是由被派单位统一上缴给派出单位，由派出单位根据其工作表现，考评后发给，这样就摆脱了被派单位的制约，使派出的财务人员能毫无顾虑的，尽心尽力地起到监督作用，真正做到派出的会计人员能在被派单位既站的直也能站得住。另外，为管理能更有效，笔者建议按各行政建制成立会计局，专门从事管理会计人员，负责会计委派制事宜，把培训，选派，再教育一揽子有关事务管起来，克服目前财政人手不足的局面，另外也可以使委派工作更具专业性和针对性。

五、会计委派制可能出现的负面影响

（一）容易给政府部门干预企业提供方便

1.由于政府有权委派会计到各单位，特别是到国有控股企业，这样就可能为政府干预企业提供方便。

2.企业独立自主经营权有可能制约于政府某些部门或个人。从而过分的干预企业的正常经营活动，给企业生产和决策带来影响。

（二）会计委派人员的责任难以把握

会计委派人员既有帮助国有企业或国有控股企业节约资金，防止国有资产流失的职能，更负有国有资产保值增值的重要使命。因此委派人员在企业生产经营活动中要帮助企业提高经济效益于是一些会计委派人员很容易以为自己受命于上级领导，越俎代庖，去代替单位的领导者进行所有的管理职能，或者会计委派人员从自身利益出发不去做冒风险的决策，可能会使企业的决策者陷于进退两难境地。