会计委派制管理

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为规范会计管理，抑制会计信息失真现象，会计委派制成为我国社会生活中人们广为关注的热点话题之一，上至政府管理部门，下至企业、事业单位，都在探讨会计管理体制的改革。推行会计委派制就是我国会计管理体制的一项重大变革。会计委派制能够为会计人员营造一个良好的工作环境，在保证会计信息的真实可靠方面发挥积极的作用。目前，商业银行会计委派制是商业银行凭借管理职能，由会计管理部门向基层营业机构委派会计人员（包括会计主管、会计稽核人员），监督管理分支机构的会计核算工作，受派会计人员隶属于派出机构管理并向其负责的一种会计人员管理体制。它使基层营业机构的会计主管、会计稽核人员独立于所在基层营业机构之外，以“第三者”的身份监督管理会计核算工作。但是也有不少人认为，商业银行推行会计委派制后，会计难以发挥其管理职能，失去了在银行管理中应有的地位。笔者认为，解决上述问题的关键是，把会计的本质作为研究会计委派制的逻辑起点，通过把财务会计和管理会计区别开来，最终把会计委派制定位于财务会计人员方面，这样才能真正使会计对外发挥提供会计信息和对内参与管理的双重职能。

一、商业银行推行会计委派制的必要性

会计工作是商业银行经营管理工作的重要组成部分，在商业银行发展过程中发挥着重要的基础性作用。随着社会主义市场经济的深入发展和国家商业银行改革进程的加快，对商业银行会计工作的要求也越来越高。

从近几年金融界基层营业机构会计部位频繁发案看，目前商业银行会计人员管理体制和监督制约机制等方面存在许多不容忽视的问题。一些基层管理人员利用职权，授意、指使、强令会计人员篡改会计数据，假造账册，账外设账，搞账外经营，转移银行资产；一些会计人员不坚持原则，不正确履行职责，为违纪违法行为提供方便，为了小团体利益甚至与基层管理人员串通一气，合谋作案；还有一些会计人员借工作之便，利用会计管理中的漏洞，违章操作，盗用银行资金，造成银行资产损失。同时，商业银行会计稽核方法、方式、手段落后，目前的稽核工作仍停留在系统二次录入、手工验核凭证，凭经验审核的事后稽核阶段，事前、事中稽核十分脆弱，会计工作的第二道防线形同虚设。这些问题的存在，严重影响了商业银行会计工作职能的发挥和会计信息质量，为商业银行的快速发展留下了隐患。因此，商业银行应当从加强基层营业机构会计核算管理和改革基层营业机构会计人员管理入手，由分支机构会计部门向基层营业机构委派主管会计和稽核人员，受派人员代表委派部门监督委派单位的会计行为和经济活动，通过会计核算参与内部管理，对商业银行会计工作的规范化、风险防范能力的提高起到应有的作用。

二、商业银行会计委派制的主要内容、运行程序及意义

1确定派出会计人员的相对独立地位，明确受派人员的管理。这是实行会计委派制的前提条件。为保证委派的会计人员工作独立，委派部门应对受派会计人员的待遇、工资、福利、组织关系等原则上实行集中管理。派出会计管理部门为受派会计人员的管理机构，受派会计人员的人事关系、组织关系、工资关系、业务档案等全部调入派出会计管理部门。受派人员被授予一定行政职务级别，享受同等职务待遇，由相应部门（如会计管理部门、人事部门和纪检部门）联合任免。

2明确受派会计人员的基本条件，条件要详细且符合实际。这是关系到委派制是否切实可行的问题。基本条件可定为：坚持原则，廉洁奉公，熟悉掌握并自觉认真遵守国家财经法律、法规、规章和商业银行的各项规章制度；取得会计从业资格证书，具备与工作岗位相适应的会计技术专业资格；在商业银行从事会计工作满三年（含三年）等要求。

3明确受派会计人员的权限职责。受派会计人员的权责根据制约原则规定为：（1）负责管理、指导基层营业机构的日常会计业务，明确基层营业机构会计人员的岗位责任、操作流程和岗位设置，对基层营业机构经办的各项业务把关、授权，督促落实岗位责任制。（2）负责重要业务会计操作的审批授权。（3）制止和纠正违法违规行为，制止和纠正无效的，向上级有关部门报告。（4）根据相互制衡原则，限制派出人员的业务范围。

4确定受派会计人员的考核办法。受派会计人员应定期向派出会计部门汇报工作，服从派出机构的统一领导和管理。年度终了，派出机构对各项会计工作任务的组织完成情况，各项会计制度的贯彻执行情况，业务核算差错和稽核结果，防范风险和职工业务技能等情况进行考核。

根据商业银行经营管理的特点，商业银行推行会计委派制应遵循“任职资格考试→任职人员培训→清理清查→委任委派→期间考察→期满考核”的运行程序，每1年（或2年）作为一个周期。

商业银行推行会计委派制的意义主要是：

1可有效提高基层营业机构的核算质量，强化会计基础工作。由于明确了委派会计人员相对独立的监督地位，并被赋予一定的权利和承担相应责任，受派人员可充分发挥“监督、规范、指导、桥梁”的作用，严格把好基层网点会计核算关，保证会计信息的真实、完整，提高会计信息质量，切实做好会计基础工作，同时也能为各行锻炼、培养一批会计管理人才。

2加强了会计核算的事前、事中管理，强化了会计工作的“第二道防线”作用，一定程度上防范和化解基层营业机构的经营风险。

3会计委派制的推行对营业网点员工激励作用显著。由于委派人员是面向系统内会计人员公开选拔、竞聘上岗，可使一批业务能力较高、责任心较强、遵守职业道德、拥有良好品质、工作作风及一定组织协调能力的人员脱颖而出；同时，受派人员可享受一定的待遇。这些举措将对基层人员产生触动，在基层营业机构营造一个“学业务、比先进”的良好氛围。

三、从委托关系看，会计委派制是财务会计委派

现代企业的主要特征之一是两权分离，商业银行作为经营货币的金融企业，要按照把商业银行办成真正的企业要求开展各项经营活动。由此产生了委托关系，这种关系实际上是一种契约关系。通常也称为经管责任关系。在这种契约关系中，委托人享有剩余索取权，其目标是剩余收益最大化；人享有经营权，其目标是自身效用最大化，两者的目标是不一致的。而在委托人和人之间的会计则处于中介地位。美国学者井尻雄士在《三式记账法的结构和原理》一书中曾对委托关系中会计的地位阐述得很精辟。他认为，“不管经营责任关系是怎样的，责任者总是要根据责任关系，把他的活动及其结果，向委托者交待明白。经管责任一般要求责任者通过记账来交待他的活动及其结果，并把总结资料报告给受托者，因此会计人员是作为第三方介入经管责任关系之中的，以便在责任者和委托者之间，可以顺利地把受托的责任和交卸的责任交待明白。”很显然，会计在委托关系中直接受托于人，其责任目标在于记录和报告人对受托责任履行情况。从我国青海的现状看，由于委托人与人的利益目标是不一致的，处于中介地位的会计人员，往往会采用各种手段提供虚假信息，以迎合人的需要，并不真正是“中介”的。这就引发人们去思考如何确定会计人员的中介地位，以便使其能够在委托者和受托者之间发挥制衡的作用，会计委派制的产生就是基于这种思路。委托关系作为会计委派制的理论基础，已在我国会计理论界达成共识。

从解决会计信息失真的目的看，会计委派制也是委派财务会计。当前，我国会计信息普遍失真已成为一大社会公害。有关资料表明，80%的企业提供的会计信息不实，这已是一个无法回避也不能回避的现实问题。对于如何解决会计信息失真问题，我国会计界的同仁提出了许多有价值的治理对策。

实行会计委派制，进一步明确了会计人员的中介地位身份，这种中介地位的身份又决定了会计人员必须接受委托人的委托对人的“内部人控制”进行约束。会计人员对人的约束必然是运用会计信息及其真实性、可靠性来实现的，可以认为，会计委派制是解决会计信息失真的最佳途径，它实质上也是通过强化财务会计工作来实现的。

四、财务会计与管理会计的分离是会计委派制健康发展的必然选择

从上述理论分析可以看出，推行会计委派制出发点和归宿都是为了保证会计信息真实、可靠，解决中国会计市场的秩序混乱问题。这和2001年4月16日朱镕容基总理视察上海国家会计学院时的题词“不做假账”的精神是完全相吻合的。“不做假账”既是对会计人员自身的要求，又是促进对会计人员管理体制变革的要求，更增强了推行会计委派制的信心。即使从“会计委派制”一词的出现看，也是出于解决会计信息失真问题。早在1996年，时任中纪委常委的刘丽英同志，在江苏省查处无锡市新兴公司邓斌非法集资案时，针对该公司会计管理混乱现象曾提出，能否用一种有效的手段将违反国家财经法纪的行为消灭在萌芽状态。之后，她又亲自调查了江苏省苏州吴县市角直镇试行的“会计管理站”做法，并向中纪委提出报告，倡导对会计人员进行统一管理，第一次使用了“会计委派制”的提法。可见会计委派制提出的初衷就是为了扼制违法乱纪。

但是，如果从会计本质来认识会计委派制，人们不难发现，会计委派制似乎将会计的本质限定在“会计是管理经济活动的工具”或“会计是一个信息系统”方面来了。这样就不利于发挥会计对“生产过程的控制”的职能作用，这也是目前我国推行会计委派制在运行上尚未解决的问题。对于会计的本质，我国学术界已基本接受“会计既是一个信息系统，又是一种管理活动”的观点。但是，推行会计委派制无论从委托关系的理论来看，或是从作为解决会计信息失真的措施来看都仅仅限于财务会计，而没有涉及管理会计，显然不符合人们对会计本质的认识。

财务会计与管理会计已是会计界早已熟知的两种不同的会计活动，正是从会计本质的揭示出发并按照一定的标志分类，才产生了这两种不同的会计活动。财务会计主要是为企业对外界披露经营管理活动信息的，它自然要求信息是真实可信的，这是为了保证委托人的权益不受侵犯。管理会计是协助企业各级管理人员履行计划管理、控制管理、组织管理和经营管理职能的。它为企业建立科学有效的预测、决策、计划、责任与控制系统服务，这些方法和职能构成了管理会计的基本框架。历史地考察，20世纪初产生的泰罗“标准化思想”与之后法国管理学家法约尔提出“控制管理”以及美国学者麦西金的“预算管理”等，为管理会计体系的建立奠定了基础。时至今日，管理会计已将定量分析法、行为科学、网络系统管理等引进自身的领域，并牢牢地和企业的整个经营活动结合在一起。可以看出，管理会计在强化企业内部管理方面所发挥的作用，是其他任何手段和方法难以替代的，这是已被企业管理科学所证明了的事实。由于管理会计的目标和经营者的要求是一致的，同时也是所有者所期望的，因此，在推行会计委派制时，没有必要把管理会计的职能从企业中分离出来。管理会计作为内部管理手段和方法只能是“参与”而不能是“分离”，如果把管理会计从企业经营管理中分离出来，也实行委派的方式，不仅企业的运行十分困难，委派的管理会计人员也根本无法履行营运资本管理、成本管理、投资决策、长远规划等各项管理职责。因此将管理会计留在企业，既达到了实行会计委派制的目的，又能够充分发挥会计的管理职能，无疑是两全其美之策。

五、对商业银行推行会计委派制的建议

推行会计委派制并不是人为地改变会计的本质，也不是把其仅仅作为一种“应急”的手段，而必须建立科学的理论体系和完善的操作方法，尽管它是一个长期的过程。

1推行会计委派制应遵循稳健原则，坚持先试点，再全面稳步推开。由于各商业银行及其分支机构会计管理工作水平参差不齐，全面推开的条件尚不成熟，应选择一些会计基础工作条件比较好的地区开展试点工作，立足于抓好试点，跟踪了解进展情况，研究总结好的做法和经验，针对工作中出现的新情况、新问题完善配套措施，使工作逐步深化，推广成功经验

2推行会计委派制应采取灵活的态度，因地制宜。推行会计委派制，主要目的是提高当地商业银行营业机构会计工作的质量和效率，应根据基层营业机构的业务规模，选择不同的委派形式。

3不断完善会计委派制度及其配套措施，要重视与会计委派制工作有关的各项制度建设，建立健全委派会计人员的选拔任（聘）用制度、重大事项报告制度、轮岗制度、继续教育制度、业务考核制度、奖惩制度等，加强对委派会计人员的后续管理；要处理好派出机构与其他业务部门监督的关系，避免多头重复监督；要进一步严肃纪律，对受派会计人员反映的违纪违法问题，有关部门要予以重视，及时作出处理。

会计委派制，只适用于对财务会计人员的委派而不适用于对管理会计人员的委派。既适用于所有者向经营者委派会计，也适用于集团公司的母公司向子公司委派会计。因为受托理论既适用于两权分离也适用授权分层管理。不管委派的主体如何，委派的都是财务会计而不是管理会计，这一点都是相同的。