会计管理创新

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会计工作是经济工作和财政分配的基础，会计管理是财政管理的一个重要组成部分和基础环节，与财政管理之间是局部和整体的关系。因而，财政的模式也就制约着会计管理的模式。随着我国财政模式由计划经济时期的统包型财政向公共财政的逐步转变，对会计管理模式也提出了改革和创新的要求。

●现行的会计委派制行之有效，但仍存一定的局限性

现行的会计委派制是政府部门和产权管理部门以所有者身份，委派会计代表政府和产权管理部门，监督国有企业、行政事业单位或集体经济组织资产经营和财务会计管理的一种制度。其理论依据是国有企业“两权”分离和所有权监督经营权（控制“内部人控制”）理论。其法律依据是《公司法》和《会计法》的有关条款。从各地试点情况看，会计委派制的实施范围主要是国有企业和国有控股公司、行政单位、事业单位。有些地方将试点范围扩大到集体企业和乡镇企业甚至村、组。会计委派制的基本模式包括财务总监制、主管会计委派制、零户统管制、财务集中核算制。如湖北省荆门市探索出“三级联动、五形并存”的会计委派模式。即同时在市、县、区实行零户统管、财务集中核算、委派财务总监或总会计师、内部轮岗交流委派和财政委派五种形式。其实质就是通过归并账户、统管资金等手段，加强对所有公共收支活动的监督。会计委派制试行的时间虽然不长，但却收到了明显成效，主要表现在促进了会计基础工作的制度化和规范化。强化了会计的反映和监督职能，提高了会计信息的质量，为国家的宏观调控决策提供了真实、完整、及时、有用的信息等方面。

但是，会计委派在取得上述成效的同时，随着企业改革和财政改革的不断深化，也日益显现出其局限性：首先，现行的会计委派制主要局限于以所有者的身份向经营者单位委派会计，强调所有者权益及所有者对经营者的监督制约。而没有以社会管理者的身份向法人单位委派会计，忽略了社会管理者权益及其对法人单位的监督制约。有可能所有者只注重所有者权益监督，而不顾社会管理者权益监督。甚至发生所有者与经营者联合起来，为了本部门、本地方、本企业集团的单位利益，而共同对付社会管理者的情况（特别是在企业集团内部会计委派制下），使社会管理者权益和国家财政收入受到损害。其次，现行的会计委派制是所有者对经营者的会计监督，委派对象只能是国有独资企业或国有控股企业。对于国有股为第二大股东、但又不占控制地位的公司企业，如何实现对国有资本权益的监督？随着国有经济的战略性重组和结构调整，将有一大批国有企业逐步退出许多行业和领域。如果在退出之前委派了会计，那么在退出后原有的委派会计又如何安置？如果在退出之前不委派会计，而国有企业退出又需要一个较长的过程，怎样实行国有资本权益监督？这些都是现行会计委派制解决不了的。再次，现行的会计委派制依托的是国家所有权，只能在国家拥有所有权的国家企业或国有控股企业实行。从而只能解决这些单位会计信息真实性的问题，而不能对私营企业、三资企业等非国有单位委派会计，不能保证这些单位会计信息的真实性，从而仍然不能解决整个国民经济的会计信息失真的问题。

●公共财政对会计管理改革与创新提出要求

构建公共财政体系是我国财政改革和发展的方向。

公共财政是市场经济体制下，一种以明确划分政府与市场职能为基点的新型财政职能模式，它对会计管理改革与创新提出了新要求。

首先，公共财政的微观基础是现代企业制度，它要求会计管理改变按不同所有制、组织形式、经营形式，分别确定企业财务会计制度和会计监管体系的做法，建立与国际惯例相符合的企业财务会计制度体系和会计监管体系。

其次，随着计划经济财政向公共财政的转轨，财政职能服务对象的公共性增强，从而要求财政对会计工作的管理与监督，要转变身份（从国有企业、行政事业单位拓展到各类企业和单位），打破所有制界限，对全社会各类企业、单位，实行一视同仁的规范化、法制化的宏观会计监督，为各类企业、单位创造公平的市场竞争条件。财政收入的公共性增强。从而要求会计管理工作，不仅要对国有企业、国有资产及其收益进行会计监管，保证国有资产的保值和增值，而且也要加强对税收收入、收费收入、罚没收入等公共收入及其各类收入主体的会计监管，保证国家财政收入的稳定增长。而财政支出的公共性增强。则要求会计管理工作，不仅要重视对国有企业财务支出和生产经营成本的会计监管，以提高企业经济效益，而且也要加强对公共部门、公共支出和行政事业成本的会计监管，以提高财政资金使用效益。

此外，公共财政为市场提供公共服务，其中一个重要任务是维护良好的市场公共秩序，其中包括良好的公共会计秩序。

●要适应公共财政，必须进一步改革和创新会计管理模式

由上述分析可知，公共财政对会计管理改革与创新的要求集中到一点，就是要在现行会计委派制的基础上进一步发展和改善。将现行的以所有权监督为特征的狭义的会计委派制，转变为以公共权力（社会管理权）监督为主要特征的广义的会计委派制，即建立以会计的社会管理职能部门为管理主体，以各类企业、单位为管理对象，以国有企业、行政事业单位为管理重点，以主管会计委派制为主，多种管理形式并存的会计管理新模式。笔者以为，应从以下几个方面入手：

1.进一步从公共财政和公共权力监督的角度，深入探讨广义会计委派制的理论依据和法律依据，做好理论宣传和法制健全工作。

2.应明确广义会计委派制的主体是具有社会管理者身份的政府，具体实施者是具有会计管理职能的财政部门。财政部门下设专门的会计管理局，既使公共权力监督落实到位，又不扩大政府机构和公务员编制。会计管理局可作为准事业单位，财政部门与之建立委托———关系，明确其责、权、利。会计局既可通过提供优质的会计服务从市场收取一部分费用，又可获得财政部门的一部分拨款补助。同时，财政部门也要主动争取政府的指导与支持，搞好与纪检、监察、审计等部门的协调配合。

3.将各类企业、单位均纳入广义会计委派制的实施范围，但必须针对不同单位的性质和特点采取不同的具体管理形式。对重点国有企业及国有控股公司，由财政部门与国资部门联合委派财务总监。对党政机关、人民团体和部分事业单位采取财务集中核算制。对有规费收入、罚没收入和其他各种行政收费收入的重点单位实行会计人员统管统派制，并实行收缴分离、罚缴分离，先开票，在银行集中缴款，后对账的办法，加强对公共收入的会计监督。对国有中小型企业、乡镇集体企业等实行主管会计委派制，委派主管会计或会计机构负责人。对乡镇企业、民营企业和个体工商户由会计管理局逐步推行记账制度。对乡镇行政事业单位仍可继续试行并完善“零户统管制”。对村级合作经济采取村账乡审形式，并与村务公开有机结合起来。对暂未实行会计委派制试点的单位如外资企业等，加强间接管理，如会计任职资格管理，健全上岗登记注册和年检审验制度，加强教育培训和执法检查等。

以上各种管理形式都要正确处理，理顺会计监督与重点企业、单位生产经营自主权、财务自主权的关系，做到管而不死、活而不乱。

4.广义会计委派制的核心是落实会计管理的人权与事权的“两权分离”，割断会计人员与使用单位的依附关系。将委派会计的组织关系、工资、福利、党团关系等，从原受派单位转到委派部门或单位，由委派部门、单位管理，并在业绩考核的基础上使其拥有相对优厚的地位和待遇，从地位上、利益上保证委派会计对受派单位的相对独立性。