财政国库制度管理

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财政国库管理制度改革是财政管理体制改革的一个重要组成部份，是当前我国财政管理体制改革的重点之一，此项改革的最终目的是实现财政国库集中收付。2001年3月，财政部和中国人民银行联合下发了《财政国库管理制度改革试点方案》（以下简称〈方案〉），中央级财政国库管理制度改革工作正式启动，各地根据《方案》也积极准备改革的试点工作，截止今日已经历了五年时间。五年时间里，地方这项改革工作的进展情况如何、是否已达到中央“争取‘十五’期间全面推行财政国库管理制度改革”的要求，对此问题，笔者初步作了一些调查了解，现就把所得情况罗列如下，希望能对这项改革工作有所帮助。

一、五年的改革现状

2001年《方案》出台后，当年中央就把水利部、科技部、国务院法制办、财政部本级、中科院、国家自然科学基金会6部门作首次改革的试点部门。2002年，中央改革试点面增加了人事部、外经贸部等37个部门，同时在河北、黑龙江等地方实行改革试点。截至2003年底，中央有82个部门、1288个基层预算单位纳入国库集中支付改革，35个中央部门实行收入收缴改革，地方已有26个省份、120多个地市及部分县市进行了这项改革。2004年11月22日全国财政国库管理制度改革工作会议在广州召开，根据会议情况了解到，自实行财政国库管理制度改革以来，已有140个中央部门、30个省(区、市)的省级预算单位，150多个地(市)和部分县级实施了国库集中支付改革,纳入改革范围的省直预算单位达到1500多个，省直基层预算单位达到5800多个。会议在肯定了改革以来所取的四方面成果的同时指出了改革面临的问题：改革推进不平衡、系统建设相对滞后、具体操作不尽完等。

据统计，截止2005年底，全部中央部门的3300多个基层预算单位、3700多亿元财政资金纳入改革实施范围；省、自治区、直辖市和计划单列市本级、以及200多个地级市和500多个县实行了改革。

2005年11月7日，财政部消息指出了虽然36个省、自治区、直辖市和计划单列市已启动了国库集中收付制度改革，但目前改革进展仍不平衡，有的省本级尚未在所有预算部门实施改革，有的尚未推进到全部基层预算单位，还有一部分地市和大部分县没有实施改革。

据调查发现，虽然部份地区在改革中取得了成功的经验，已全面组织实施，但多数地区特别是县级地区仍在试点探索之中，甚至有的县到目前为止尚未正式启动改革工作。从已实施改革试点地区的情况来看，在工作流程和改革配套制度的建立方面也不一致，改革状况“参差不齐”。

二、导致“参差不齐”改革现状的原因

“参差不齐”的改革现状，延缓了我国财政国库管理制度改革的工作进程，不符合中央“争取在‘十五’期间在全国全面实行以国库单一账户体系为基础的现代国库管理制度”的要求。何以出现这种改革现状呢？根据调查分析，笔者认为原因是多方面的，有客观的，也有主观的，有上面的，也有下面的，归纳起来，主要有以下几种：

1、对改革的认识不够统一、不够充分财政国库集中收付制度改革是对传统财政国库管理制度的深层次便革，改革的主要内容就是要建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。我国进行财政国库管理制度改革是社会主义市场经济体制下建立公共财政的客观需要，是新时期我国加强财政管理监督、提高资金使用效益、增强财政宏观调控的重要举措。党在第十个五年计划中明确提出：要逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架,2002年2月朱镕基总理在国务院第四次廉政工作会议上强调，要“加快推进财政国库管理制度改革，对各项财政资金逐步实行国库集中收付”,2005年2月国务院召开第三次廉政工作会议，总理在会上指出：加快推进财政管理体制改革，重点是加快部门预算改革，全面推行国库集中收付制度，使用政府财政资金，能够集中支付的都要实行国库集中支付，有效防止财政资金运用过程中的“跑冒滴漏”。2001年改革开始后财政部等部委根据改革的需要制定出了一系列的制度和措施，如：2002年财政部和中国人民银行出台了《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》和《国库存款计付利息管理暂行办法》、2003年财政部下发了《关于深化地方财政国库管理制度改革有关问题的意见》等。党和国家领导人多次在讲话中强调了进行财政国库管理制度改革的重要意义，对在“十五”期间全面实行财政国库管理制度改革作了重要指示。改革配套办法的建立和完善，是财政国库管理制度改革的有力保障，为“十五”期间全面实施改革奠定了基础。然而在调查中了解到，很地区对改革的认识不统一、不充分，在思想上受传统观念的束缚，缺乏改革创新的精神，甚至存在“乱中求利”的错误思想，大局意识不足，部门利益、个人利益影响了对改革的正确理解，从而对改革的重要性、紧迫性认识相对弱化，淡化了对改革的时间要求。调查中还发现，由于信息的闭塞，基层的很多同志到目前为止，对财政国库管理制度改革的知识仍旧是一知半解，部份人只知道有一个“国库集中收付”，内容何为就不得而知了，甚至有的人根本就不知道有这项改革。认识有分歧，思想上就会不统一，认识不充分，改革就会不彻底，从而就会在很多方面阻碍改革的道路，拖延了改革时间，延缓改革工作的程。

2、地方的改革步调不一致。根据调查情况，地方在改革工作中有快有慢，有好有坏，有成功的、也有失败的，长短不一，方法多样，其原因之一就是改革的步调不一致。《方案》出台后，中央要求地方各级遵照执行，同时规定了“各地方可根据改革试点方案，自行确定改革的时间和步骤”，在试点的时间、范围上缺少强制性规定。地方根据自身的实际自行决定改革的时间和步骤，充分发挥地方改革的能动性，无疑在改革实践中有很重要的意义，然而“自行决定”也给了地方在改革安排上有了很大的空间，先改、后改和怎样改没有统一规定，地方实际上掌握了改革的主动权，何时改、如何改地方说了算，这就难免出现人为控制改革的现象，这是导致改革步调不一致的一个因素。再者，地方在实施改革中有“待借”思想。借鉴别人的经验，可以减少走弯路，这是一件好事，然而，相互等待、不主动探索的做法，对改革工作无疑是一种消极的态度。以上两种因素的影响，使得部份地区的改革时间越拖再拖，导致了五年的改革计划结束后，有的地区改革工作全面启动、有的地区仍旧处在试点阶段、甚至有的地区尚未开展试点工作的“参差不齐”现状。

3、缺少统一的改革模式。在改革工作中，适度时间的试点探索，旨在总结经验，有利于改革的深入开展，但长期的改革试点，一方面将会使改革工作无境止地进行，永无终日；另一方面，改革会“千姿百态”，各自一套。中央部门在实施财政国库管理制度改革工作中就统一了模式，改革工作开始后，一切按计划有序推进，实现了“全面实施”的改革目标，而地方就缺少统一的模式，在改革制度的建立方面，中央与省有出入、省与省之间不相同，甚至同一个省，地区与地区、县与县之间也不一致。如此以来，全国的改革就实现不到统一，改革出现了多种样式。改革模式的多样性，不利于改革工作的深入开展，影响了我国财政管理制度改革的有序推进。根据《方案》中“建立财政管理信息系统和国库管理操作系统”“建立健全现代化银行支付系统”的要求，国库集中收付网上操作和网上传递数据已经是必然趋势，而这种“政出多门”的格局，既要达到“信息共享”，又要降低改革的成本，可能性不是很大。首先从开发软件的成本与销量的关系上来考虑，同样的成本，销量越大，相对分担的成本就越低，从而售价就会降低，反之，售价就高。不同的改革模式，运用软件就必须“量身定制”，因此，开发成本就只能由委托人一人承担，与“大众化”软件相比，改革成本孰高孰低就不言而喻了。其次，从目前的技术上看，不同软件要实现数据网络化，几乎是不可能的。再者，由于数据不能网络化，很多资料都需人工传送，改革的机会成本就会增加。不统一的改革模式，包含了改革制度的不一致。中央在制定很多改革配套办法的时候，都明确界定了执行范围仅是中央单位，如：财政部和中国人民银行2002年5月下发的《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付办法》、7月下发的《中央单位财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法》、财政部2001年7月下发的《财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法》、2003年12月下发的《财政国库管理制度改革试点年终预算结余资金管理暂行办法》等。以上配套办法都是对改革执行中的具体要求和规范，在改革实践中有很重要的意义，中央没有要求地方“遵照”执行，那地方自行制定的配套办法从法理上讲，约束力度不够，制度本身具有的强制力就会受到挑战。改革没有全国强制执行的配套制度，地方的改革就失去了最基本的制度保障，改革目标就会难以实现。总的来说，影响改革的因素不外乎三个方面的问题：改不改——认识和思想问题，何时改——步调问题，怎样改——模式问题。

三、完善目前改革状况的建议进行财政国库集中收付制度的改革既是当前我国财政管理体制改革的客观要求，也是入世后建立宏观财政框架的必然趋势，国库集中收付制度，有利于加强财政监督管理，是当今世界财政国库管理的最新模式。完善我国财政国库管理制度改革，使我们的改革成果更科学更经济，笔者认为，也要从“改不改、何时改、怎样改”三方面着手。

1、加深认识，统一思想，进一步解决认识和思想问题。“理论指导实践”，理论本身就是认识的体现，有了认识，就有了理论形成的基础，随着认识的提高，就形成了理论。理论是思想的载体，统一思想就是统一理论。理论统一后，“百家争鸣”的局面才会消除，实践才会开始。财政国库管理制度改革也是从认识到实践的一个过程，认识不到位，思想不统一，改革就不会取到很好的效果，因此，加深认识，统一思想，就成了改革工作的前奏。

一是进一步加大宣传力度。任何一项改革，都是通过理论研究、舆论宣传得以实现的，有了理论依据，若不通过宣传或宣传不到位，人们就不会认识它，不充分理解和准确把握，支持和贯彻执行的力度就不可能到位，改革就达不到预期效果。通过对改革情况的调查了解，这一点也得到了充分的证实。加大宣传力度，中央应通过新闻媒介，在全社会营造国库管理制度改革的氛围，使人们特别是经济领域的人员都认识到这项改革的重要性和迫切性，认识到改革的内容和目标；地方财政部门可以通过知识竞赛、学习培训等方式，在本辖区内开展宣传活动，进一步加深在职人员对改革的认识。

二是认真领会中央的改革精神。从目前的情况看，多数地区的改革还是“如火如荼”的，但不少地方仍是“纹丝不动”或“姗姗来迟”这是对改革政策吃不透、拿不准的表现，怕失败，希望别人搞成功后自己去借鉴。改革就是创新，失败是有可能的，但人人都怕失败、都等着去借鉴经验，那经验又从何而来呢？我们提倡创新，但同时也要尽量避免失败，改革工作总得有人尝试，这就需要改革者正确理解和掌握改革理论及精神。认真学习领会中央有关国库管理制度的改革的精神，是地方实施改革工作掌握政策和把握尺度的首要任务。深入学习中央领导人有关财政国库管理制度改革的讲话，就领会到了国家对改革的决心，坚定了改革的信心；学习《财政国库管理制度改革试点方案》，就掌握了改革的总体框架、指导思想和应遵循的基本原则，知道改革的基本内容、方式、发展方向和最终要实现的目标等；学习《财政部关于深化地方财政国库管理制度改革有关问题的意见》，就明白中央对地方改革的规划、部署和要求；学习中央的改革配套制度，就知道改革工作中的一些具体操作和做法。总的来说，通过对国库管理制度改革的广泛的宣传和深入学习，地方在改革工作中的思路就会更加清晰，改革步骤加快，改革力度增大，从而才能保证改革工作的圆满完成。

2、制定统一的改革模式。“不得规矩，不成方圆”，各自一套改革模式的弊端上面已经述及，制定统一的改革“规矩”已经成为当前财政国库管理制度改革的一个重要任务，如何去定、定什么样的一个改革“规矩”？是应该值得大家去考虑的一个问题。改革经过五年的实践，虽未达到“全面实施”的目标，但从中央到地方，已经有了制定统一改革模式的基础。制定统一改革模式，就是要充分利用各地的成功经验，归纳总结，使其更为科学、更为普遍适用，但不论如何，它既要兼顾中央和地方情况，又要充分考虑各自实际，重要配套办法如有关资金支付和清算办法、核算办法、结余处理办法等由中央以部门规章的形式统一出台，其他如机构设置、内部流程等由地方自行规定，这样既达到了在改革中大原则、大方向的统一，又兼顾了各地的改革实际。中央统一制定改革模式，除可以消除上面分析的弊端外，更有利于地方财政与银行系统的协调，实现财政资金安全、高效的支付和清算。统一的改革模式出台后，已实施改革的地区，应对照统一模式进行更新，未实施改革的地区，必须按统一的模式进行改革，从而实现财政国库管理制度改革的全国统一。

3、采用验收过关的办法，限期实施。“十五”已经结束，原定“全面实施”的改革目标尚未真正实现，对未启动改革的地区，应限其启动，采取验收过关方式，督促其实施改革。统一模式出台后，对那些“坐以待借”的地方来说，有了一套对照执行的改革样式，限期验收，也取消了他们自由决定的权利，以强制手段，推动地方的改革向既定目标进行，从根本上解决改革的“久拖不决”问题。总的来说，改革的现状，不能回避，更应该重视，只有认真分析存在的问题，找出原因所在，才能更好地对症下药，加以解决。面对“参差不齐”的改革，只有进一步统一思想，提高认识，统一改革模式，限期实施，我们的工作才能取到很好的效果，改革才会有更大的突破。