职务审计剖析管理

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一、高校职务犯罪的现状

高校职务犯罪，即高校党政管理干部利用手中的各种权力徇私舞弊、贪污受贿而触犯法律。高校，曾几何时是人们心目中的一块净土，素有“象牙塔”之称。随着我国市场经济的不断深入，高等教育体制改革的逐步深化，国家不断加大对高校的投资力度，高校通过各种渠道获得的纵向和横向资金有了大幅增加，高校的资金多了，招生自主权大了，基本建设规模也逐年扩大，宿舍楼、教学楼、实验楼拔地而起，各种教学、实验、行政配套设施采购数目庞大，学生人数逐年增加，我国高等教育进入了前所未有的快速发展轨道。但在取得骄人成绩的同时，高校在招生、基建、采购、财务等领域也屡屡出现了腐败问题，高校职务犯罪成为媒体和大众关注的焦点，高校已成为继国有企业腐败、政府职能部门腐败后新的职务犯罪重灾区，权威人士分析高校腐败的发生和蔓延经历了上世纪90年代初期的萌芽、90年代中期的发展和如今的大面积爆发三个阶段。尤其是近年来腐败案件呈上升趋势，数量之多，金额之巨，情节之恶劣，涉案人员职务级别之高，都是过去所没有的。职务犯罪已成为高校发展的不和谐音符，严重影响了高校的形象，造成了很坏的社会影响。笔者拟就高校职务犯罪的现状、特征，从审计角度作进一步的剖析。

二、高校职务犯罪的特征

（一）三大病症

1.招生病。招生腐败是高校职务犯罪中表现较早的一种犯罪形式，在高校扩招前也时有发生，1999年扩大招生规模后，高校在招生工作上有了更多的自主权，但与此同时也催生了很多腐败现象，由于学校和家长、考生之间的信息不对称，一些招生人员利用手中的权力，借招生之机徇私舞弊、暗箱操作、大肆贪污受贿，尤其在单独招收保送生、艺术生和体育特长生中大搞诸如“特批录取”、“降分录取”、“关照录取”等招生黑幕，严重扰乱了招生工作，既损害了大多数考生、家长的利益，也损害了学校的声誉，一时之间高校招生腐败为百姓所垢病。2001年，上海交大的“招生黑幕”在互联网曝光，上海交大将一些考分低于投档分数线但有“市里的政要、教育部的官员、当地教育部门的负责人、两院院士、企业老总等重要人物”推荐、委托的学生，违规录取。实际上，上海交大被揭露的招生腐败是高校中普遍存在的现象。

2.采购病。采购是高校领导干部腐败的又一个“温床”。高校每年有大量的物资采购活动，诸如大型实验、教学仪器设备，图书资料，教材，办公设施，基建维修材料，后勤服务设施等等，采购种类、数量繁多，金额庞大。虽然多数高校在国有资产管理部门下设有专门负责采购招投标的科室，但仍有一些采购活动分散在院系等二级单位，未纳入招投标管理范围，采购腐败便有了滋生的土壤。有些高校虽然实行了招投标管理模式，但个别采购部门的领导利用权力为亲属、朋友牟取私利，致使“阳光采购”沦为“黑箱操作”。近几年接连曝光教材、图书采购回扣私分案件，如2004年四川高校购书腐败案金额高达1200余万元，数目相当惊人。而部分大学的附属医院也不同程度地存在着药品采购收取回扣，形成帐外小金库，甚至私分回扣款的现象。

3.基建病。同社会腐败一样，腐败对高校基建工程也是如影随形。2000年后，高校的基本建设步入“快车道”，宿舍楼、教学楼、实验楼拔地而起，大学城项目纷纷上马，一时间神州大地处处呈现出一派大学基建热。一些不法建筑商为了承揽高校基建项目，把眼睛盯在高校分管基建的校、处级领导干部身上，极尽行贿、拉拢之能事，千方百计地拉干部“下水”。陕西省是高校职务犯罪的重灾区，截止2005年3月，“落马”的7名厅级高校领导干部中，就有6名因基建工程受贿而“翻船”。又以南京市为例，2004年上半年南京市检察机关立案查办的高校职务犯罪案件8件8人,与去年同比上升143%。这8个案件都发生在基建过程中，其中涉案金额高达50万元以上的就有5件。真是“高楼建起来，干部倒下去”。

（二）两大趋势

1.年轻化、高学历、高层次.近年来，由于人事组织干部制度的改革，大批年轻干部走上高校领导岗位，他们学历层次高，思想活跃，富有魄力，成为干部队伍中的新鲜血液和中坚力量。但在面对权力及权力所带来的利益诱惑时，却难以把持自己，最终丧失立场。据统计，1998年到2004年5月各高校职务犯罪的犯罪人年龄多集中在30—50岁之间，呈现出年轻化、低龄化趋势，其中，30岁以下的占犯罪人数的13%，30—40岁的约占35%，40—50岁的占32%，50岁以上的约占19%。同时犯罪人的职级和职称层次也越来越高，从科级干部、处级干部乃至校级干部，且多拥有高级职称头衔。以北京地区高校为例，1998年—2000年受到党纪政纪处分的局级和处级干部就有30人，其中校级干部比例为10%；正副教授12人，占副高职称以上人员的17%。

2.集体腐败。高校职务犯罪的另一个新趋势是集体腐败，在已查处的高校腐败案中，许多是“窝案”、“窜案”。截至2005年3月，西安市检察院查办的28起高校职务犯罪案中，有21起是集体作案，占到案件的75%，原陕西经贸学院经济犯罪案涉案人员达33人，其中处级干部11人，科级干部12人，涉案金额高达600万元，这种集体腐败的杀伤力是相当大的。历来，高校被称作“小社会”，自成一体，干部任免不可避免地存在裙带关系，师生关系、亲属关系、朋友关系交织成一个错综复杂的关系网，关系网的背后是权力的结盟、权力的互补、权力的壁垒，在这种背景下，集体谋划、集体获利、集体腐败也就不足为奇了。

三、高校职务犯罪之审计剖析

1.内部控制剖析。内部控制起源于西方发达国家，包括组织机构的设计和组织内部所采取的所有相应协调的方法和措施，这些方法和措施都用于保护组织的财产、检查会计信息的准确性、提高经营效率、推动组织实现管理目标。在我国，对内部控制的研究目前多集中在改善公司治理结构，而对高校内部控制的研究尚处于开端阶段，且多为高校内部审计人员的自发行为。由于高等教育体制改革较晚，高校的管理体制和模式远远滞后于市场经济发展的要求，仍带有较浓厚的计划经济色彩，由此引发了很多与内部控制相关的制度性漏洞，表现为权力过于集中，缺乏分解、制衡机制，这也是引起高校职务犯罪的根源。

①“一枝笔”、“一言堂”.“一支笔”签字曾经是很多高校领导干部在业绩述职时所津津乐道的字眼，现在仍是普遍采用的一种管理方式，“一言堂”与“一支笔”有异曲同工之效，体现的都是权力的高度集中，在内部控制不完善的前提下，高度集中的权力必然导致权力失控和腐败。如个别基建部门领导，身兼数职、大权在握，统揽基建部门的行政管理、经济管辖、人事任免、财务审批等管理权限，从基建工程项目选项、审批、设计、招施工单位、组织施工、工程验收、审核预决算和财务收支，一人说了算，这样的内部机构权限设置是“一枝笔”、“一言堂”的极致了。

②权力寻租。“权力寻租”是政府各级官员或企业高层领导人利用手中的权力，避开各种监控、法规、审核，从而寻求并获取自身经济利益的一种非生产性活动。我国高校由于其国有属性，实际为政府垄断行业，与国有企业腐败、政府职能部门腐败相比较，高校腐败其实质也是“权力寻租”的产物，“权力寻租”具有必然性，只要有权力的存在，并且这种权力一旦失去制衡或制约，它必然会有寻租的要求，拥有了高度集中、恣意妄为的权力，就会去寻求可供权力进行腐败的“蛋糕”，而且是足够大的“蛋糕”。遗憾的是，每一次的腐败高潮，我们都付出了昂贵的代价，却没有从中汲取足够的经验和教训，透视高校腐败和高校职务犯罪，目前我们亟待解决的是大学管理创新，建立新型的、科学的、适应市场经济规律的高校内部管理模式。

2.经济责任制剖析。在我国，经济责任制早已不是新鲜事物，它存在于各行各业，用于明确与经济活动相关的各级责任人的权利和义务。高校建立健全各级经济责任制，是贯彻实施《高教法》、提高管理水平和避免财经工作失误的必然要求和有效途径。建立健全经济责任制的核心是将权利和义务相结合，使各级领导、各有关部门在经济工作中既要按规定行使权利，又必须按规定履行责任。目前，高校经济责任制的制定以财经工作为中心，大致分为三个层次，第一层次为：校长经济责任制、主管财务工作副校长经济责任制、分管副校长（副书记）经济责任制、财务处长经济责任制、其他有关职能部门领导人经济责任制。第二层次为：院系行政一把手及分管财务负责人经济责任制、二级财务机构负责人经济责任制。第三层次为：基层财务人员经济责任制。这种责任制体系的优点是强调了财经工作的重要性，明确了各级经济责任人的责任。综观高校职务犯罪的特点、趋势，解析经济责任制与职务犯罪的内在联系，主要存在着经济责任制缺失与执行不力两大弊端。

①责任制缺失.责任制缺失是高校经济责任制建立中普遍存在的问题，表现为没有建立起完善的经济责任制体系，尤其是对重要部门、重点资金、重大问题没有相应的责任制来明确其责任、义务，更没有建立起对责任制的监督机制。没有健全、完善的经济责任制，则意味着经济责任人的权利与义务尚未明确，意味着对责任人经济责任的考核缺乏最基本的依据。高校对招生、收费、基建、采购等要害部门负责人经济责任制的建立、完善已经迫在眉睫。

②责任制执行不力。任何制度的制定都是为了有效地执行，高校经济责任制的另一个弊端是执行不力，表现为有制度不遵循，“追究问责”没有落到实处，经济责任制最终沦为一纸空文。造成执行不力的原因众多，归纳起来主要有两点：其一是责任制条款脱离实际，操作性较差。其二是执行环境不良，各级领导不重视，责任制的执行、监督、考核流于形式。

3.内部审计监督机制剖析。内部审计监督是高校内部监督机制的有机组成部分，在干部的选拔、任用、监督中起着不可忽视的作用，也是其他监督手段所不能替代的。内部审计的本质目标是对内揭示和评价组织各种潜在的控制风险，或者为了纠错防弊、防微杜渐。内部审计的核心特点表现在与外部审计共同作用下来铲除舞弊、腐败滋生的土壤，实现“标本兼治”的根本审计目标。同国家审计、独立审计相比较，内部审计的独立性虽然较弱，但在维护组织利益，促进组织管理、防范组织风险方面却有着独特的优势。目前，高校开展的党政、企业领导干部经济责任审计对有效防范高校职务犯罪起到了积极的警示作用。

①教育内部审计体制。1985年至1995年、1996年至2005年是教育内部审计发展的两个标志性的十年，尤其后十年正值我国全面实施科教兴国战略、教育体制改革逐步深化、高等教育事业取得了突破性发展的时期，这期间教育部内部审计由原国家教委审计局划归教育部财务司，在各级领导的高度重视和内部审计人员的辛勤努力下，教育内部审计适逢发展良机且取得了长足的进步，内审机构和队伍建设不断加强、审计领域不断拓展、教育审计制度不断完善、审计质量不断提高，为高等教育事业的健康发展做出了应有的贡献。

但是，随着高等教育改革的深入，高校已发展成为一个复杂的经济活动体，经济活动频繁、往来资金数额庞大，出现了很多新问题、新事物，如世纪之交的高校划转与合并、校办企业改制、后勤社会化，近几年的教育乱收费、高校职务犯罪等，都对现有的教育内部审计体制提出了新的挑战，教育部应审时度势、与时俱进，单独设立审计机构，配备相应的领导班子和专职审计人员，强化内部审计监督机制，从领导关系上理顺内部审计体制，才能积极应对这些新问题。

②经济责任审计之思考。对领导干部实行任期经济责任审计制度，是党中央、国务院为了加强对各级领导干部的任用、管理和监督，保障国有资产保值增值、促进党风廉政建设、从源头上治理和防范腐败的一项重要措施。中共中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》提出“强化审计监督，突出对重点领域、重点部门、重点资金和领导干部经济责任的审计”，进一步确立了审计工作在加强对领导干部权力制约和监督中的重要地位。高校经济责任审计开展这些年来取得了不小的成绩，但同时也暴露出一些问题：首先是制度落实不到位。中央有关文件规定：“领导干部任期届满，或者任期内办理调任、转任、轮岗、免职、辞职、退休等事项前，应当接受经济责任审计。”但是，由于目前高校人事制度改革步伐加快，人事变动频繁，审计对象增多，而审计部门力量有限，经济责任审计工作很难执行到位。其次是审计实效性不强。“先审计、后离任”是经济责任审计工作的一个重要原则。但是，从实际落实的情况来看，普遍存在“先任后审”的“马后炮”式的逆程序做法,给审计人员核实问题、搜集证据、征求意见、处理问题、落实结论等带来诸多不便，审计结论作为干部任用的依据作用无从发挥，特别是对发现的违纪违法问题，给追究责任带来了困难。再次是审计成果运用难，存在责任缺失。目前，经济责任审计工作重点基本放在审计实施和听取情况上，对苗头性、倾向性的问题，缺乏深层次的剖析，且没有完善“追究问责”制度，造成责任缺失，致使同类问题反复出现。以上问题的存在一定程度上表明，高校经济责任审计有落入俗套、流于形式之嫌，没有很好地发挥出防治腐败、遏止职务犯罪的监督作用，这也是目前高校职务犯罪高发的一个现实原因。