审计绩效理论

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十六大提出要把质量和效益作为经济工作的一个重点，而且随着公共管理体制的建立和政府职能的转变，强化资金绩效观念也越来越成为社会各界关注的焦点。现在，人们不但重视和关心财政资金使用的真实和合法性，更重视和关心财政资金使用的效益性，关心领导决策和新上项目的经济性与效果性。这就迫切需要对使用国家财政资金的绩效进行审计分析评估。绩效审计在我国逐渐引起了人们的重视，也引起了很多有关的讨论，本文只是谈谈我对绩效审计的有关理论与实践的几点粗浅的看法。

一、绩效审计的概念

1.绩效审计也称3E审计，是对一个组织利用资源的经济性、效率性和效果性进行的评价。经济性、效率性和效果性是绩效审计的三个要素。经济性是指以最低的资源耗费获得一定数量和质量的产出，就是节省的程度；效率性是指产出（如产品、服务）与投入的关系，包括是否以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产出，就是支出是否讲究效率；效果性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果，就是是否达到目标。

应该指出的是，经济性、效率性和效果性都不是一个简单的算术比，三要素之间通常没有明显的区分，实际业务中更难把三者完全割裂开来。尤其是经济性和效率性，单独来检查和评价其中的某一项，有时候显得意义不大。

2.绩效审计的目的是从第三者的角度，向有关利害关系人提供经济责任履行情况的信息，促使资源的管理者或经营者改进工作，更好地履行经济责任；同其他审计种类一样，绩效审计产生和发展的理论基础是受托经济责任关系。绩效审计起源于这样一种经济责任关系：政府作为受托方对公共资源进行管理和经营，在资源越来越少的情况下，对公共资源的所有者——公众负有不断提高公共资源的使用效率和效果的责任。

二、我国开展绩效审计的必要性

（一）开展绩效审计是审计发展的历史必然选择。

绩效审计已在世界范围内得到广泛开展，并在许多国家的政府审计工作中占有相当大的比重，且表现出不断增加的趋势，在美国、英国、日本等工业化国家，绩效审计在政府审计业务中占有相当大的比重，美国甚至达到80%以上。加入WTO后，形势的发展对我国审计工作提出了新的要求，需要审计工作不仅在查处违法违规方面履行好职责，还要在促进提高财政财务水平和资金使用效益方面发挥更大的作用。我国政府审计机关开展绩效审计已是必然，而且随着市场经济的完善和公共财政框架的建立，广泛开展绩效审计显得尤为重要：通过绩效审计揭露问题、促进管理、推动改革、规范秩序、提高效益。

（二）我国财务审计和合规性审计现状的局限性

二十年来的审计工作取得了很大成绩，但在审计内容上基本没有超出检查财政财务收支真实合法的范畴。传统的财务审计和合规性审计只检查政府机构财务收支和预算执行情况，评价和确定是否符合法律、法规。审计人员因为审计范围和审计手段的限制无法弄清政府机构提供的服务所耗费的财务和经济方面的资源以及提供服务所产生的效果。如交通部门公路建设项目的审计，一般的财务审计只能反映政府交通部门的公路建设资金收支和预算执行情况，无法反映交通部门在建设公路时的资源利用情况，更难反映建成的公路是否必要或位置是否得当，总之无法反映建设公路的绩效情况。因此，作为国家审计机关对政府机构、项目的审计不能仅仅停留在评价财务控制，确定是否符合法律规定等财政财务收支合法合规的层面上，而应从政府运用其资源效益的角度来评价其工作效果和成效。这就要求我国政府机构的审计应从传统的财政财务收支审计逐步向绩效审计转变。

（三）绩效审计的作用

绩效审计从传统的财务审计中脱颖而出，以美国为首的西方国家多年来运用绩效审计促进了政府机构加强管理。通过绩效审计政府机构管理工作明显得到加强，收到了较好的效果；通过检查被审计单位管理效益水平，提出改进工作的建议，帮助政府机构不断改进工作，挖掘潜力，从而提高整体管理效益，也为准确确定政府机构管理者业绩提供依据。

三、我国对绩效审计的探索、实践及面临的困难

（一）目前，我国政府审计的领域仍然主要是传统的财务和合规性审计，但是绩效审计也初见端倪。

1.最近几年兴起的领导干部经济责任审计，是以领导干部所在单位的财政财务收支为基础，对领导干部任期经济责任的履行情况进行审查和评价，为干部管理部门选拔和任用干部提供依据。这种审计是基于加强干部经济责任的基础上兴起的。他既包括合规、合法性审查，又包括经济性、效率性和效果性的评价，因此，它是财务合规性审计与绩效审计的综合。

2.我国政府机关加大了对财政性资金和项目的审计。如备受关注的长乐机场审计取得了较好的成效，在揭露问题的基础上，加强了综合分析，提出了高质量的审计建议，实现了审计监督与服务的有机结合。审计组在摸清长乐机场家底基础上，对项目投资的绩效情况进行了综合评价，全面查清了项目建设管理中存在的主要问题和造成机场严重亏损的各种主客观原因。同时审计人员进一步加强了对上述问题和产生原因的分析和研究从机制、制度上探究深层次原因。实践证明，绩效审计激活了长乐机场：据统计，2003年，福州长乐机场实现营业收入2.3亿元，同比增长19%，减少亏损4500万元，资产负债率由108%下降至57%.

（二）绩效审计还处在探索阶段，在具体的试点项目中，需要有所创新、有所建树。从这几年的审计实践表明，绩效审计取得了一定的成绩，并在不断的进展中，但我国全面实施绩效审计还存在着一些薄弱环节及难点：

1.评价绩效的标准难确定。

绩效审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一。甚至是同一项目，会有多种不同的衡量标准，采用不同的衡量标准，得出的结论会有天壤之别。这使得每开展一项绩效审计，审计人员都必须在现场审计开始前，就衡量绩效的标准问题与被审计单位进行协商，或者寻求一种公认的、不存在异议的评价标准。因此，衡量标准的难确定，给绩效审计人员客观公正地提出评价意见造成了困难。

2.绩效审计的方法和技术不统一。

由于评价对象的不同，审计职业界不能为绩效审计提供一个统一的方法和技术。审计人员在绩效审计中可以灵活地选择与被审计事项相适应的技术和方法进行审计。例如高速公路系统可以用实地检查的办法，确定高速公路的状态和维护系统是否有效；而保健、福利、教育、公共安全等部门，却很少能运用精确的衡量手段，审计人员必须更多地采用政治的、经济的、社会学的观点和方法来衡量。绩效审计方法和技术的不统一，给审计人员提供了自由选择的余地，也使审计的风险加大，给审计证据提出了更高的要求。

3.绩效审计人员要对证据给予更多的关注

审计证据的不充分或缺乏证明力，会导致结论的有失公正，同时造成严重后果。审计人员在绩效审计中必须在努力选择切题的方法和技术的同时，提高审计证据的充分性和可靠性，以保证审计结论的客观性和公正性。财务审计的证据可以通过遵循公认的准则，按照既定的程序进行收集和评价；绩效审计不同，由于方法的灵活性和审计对象的复杂性，同时又缺少可供遵循的准则和程序，使得绩效审计证据的收集渠道多种多样，因此绩效审计中，审计人员一般都采取提高样本的代表性和增大调查的样本量的方法，以增加对总体推断的准确性。审计人员在绩效审计过程中，要对证据的充分性和可靠性给予特别关注，在保证审计证据的充分性和可靠性方面注入更多的精力。

4.绩效审计人员的素质有待提高

绩效审计需要多样化和创新的方法，需要多学科的知识。传统的财务人员视野相对狭窄，缺乏评价政府工作绩效的意识、知识及技术技能。审计人员在开展绩效审计时需具备相应的独立性和胜任能力。这里的胜任能力除了传统财务审计所要求的胜任能力的含义外，还要求审计人员具有不同于一般政府工作人员的才能和更加专门的专业知识，能够深刻地理解政府审计工作，在评议政府业绩时形成深刻而中肯的判断。开展绩效审计的政府审计机关因此要储备许多专业的人才，包括经济学、社会科学、法律、财会与工程方面的人才等，多元化的审计人员结构是绩效审计得以顺利开展的根本前提之一。然而调查显示，我国审计队伍知识结构以会计、审计人才为主体，比重达62.55%，工程技术等专业人才仅占13.13%，复合型人才较为缺乏。

四、从中国的实际出发，逐步探索完善的有中国特色的绩效审计模式

现阶段开展绩效审计，要从我国实际出发，立足于实际，积极稳妥、扎实有效地推进。李金华审计长在2004年全国审计工作会议上指出，积极推进效益审计的实践，要从实际出发，分层次进行探索，同时要突出重点，工作中要注意抓住影响效益的突出问题，摸清情况，深入剖析，予以充分揭露和反映，不能事无巨细，面面俱到，抓不住要领。特别是在起步阶段，反映的问题宁可少一点，也要有说服力，评价的面宁可窄一点，也要经得起各方面的检验，这样才能有效地发挥审计的作用。

1.提高认识，克服绩效审计的“神秘感”，绩效审计并不是高不可攀的，同时要改变“无所谓”的态度，认为绩效审计就是做些分析，搞些服务，这种认识是不对的。绩效审计不仅是监督而且是更高层次的监督。要把绩效审计提高到审计发展的必然趋势，也是宪法赋予的神圣职责的高度来认识。

2.要走出照搬国外审计的模式的误区，必须从中国实际情况出发分层次的探索，开展绩效审计的试点项目。目前，我国整个经济社会的管理水平还不高，财经领域违法违规问题还较为普遍，各项基础管理比较薄弱，所以我国目前的绩效审计还应以揭露问题为主，重点揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失问题，而不能象国外那样搞全面的效益评估。开始时，选择那些规模小的项目，然后再选择一两个跨部门的项目作试点，为绩效审计的全面开展摸索方法、积累经验。

3.审计机关应组织进行绩效审计的培训，让绩效审计的理念深入人心；也可以选派一些审计人员到绩效审计搞得好的国家去学习，具体体会绩效审计的操作，积累实战经验。

4.在国内广泛开展绩效审计的研究，从理论上探索开展绩效审计的路子、方法和准则。