政府审计目标管理

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政府审计是我国政治体制的重要组成部分,是国民经济运行的卫士,是领导决策和民众的眼睛(以下“审计”均指“政府审计”)。审计目标是审计工作的出发点和归宿,做好审计目标管理对于提高审计工作水平和充分发挥审计监督作用具有重要意义。

一、当前我国政府审计目标管理存在的问题

《现代汉语词典》将目标定义为人们想要达到的境地或标准。顾名思义,审计目标就是审计人员通过审计实践活动所期望达到的目的、境地或标准,是审计工作的出发点和归宿。审计目标管理贯穿于审计工作的始终。编写年度审计项目计划、制定审计工作方案和审计实施方案都要有明确的审计目标。审计项目结束后,审计机关要检查和评价审计结果是否实现了审计方案中确定的审计目标,并反映到审计报告中。当前,我国政府审计目标的管理主要存在以下问题:

1、概念不统一。《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》(审计署六号令)第十二条规定:“审计工作方案的主要内容包括:审计工作目标、审计范围、审计对象、审计内容与重点、审计组织与分工、工作要求”。笔者认为,这里的“审计工作目标”应该是指“审计目标”。审计目标是审计实践活动所要达到的目的,而审计工作目标是审计工作本身所要达到的标准。前者侧重于审计工作的具体结果,后者侧重于审计工作自身的理想境界。《审计法》规定,我国政府审计目标是监督和评价被审计单位财政收支或者财务收支的真实、合法和效益,即“三性”(真实性、合法性和效益性),而《审计署2003至2007年审计工作发展规划》提出的审计工作目标是实现审计工作的法制化、规范化、科学化,即“三化”(法制化、规范化和制度化)。因此,审计目标不等于审计工作目标,审计目标是审计工作目标的最终结果,审计工作目标是实现审计目标的工作标准,二者之间是目的和手段的关系。

2、重揭露,轻落实。审计监督的目标包括两个方面:一是依法严肃查处问题,二是督促有关部门整改。目前,审计机关依法查处财政财务收支违法违规问题和经济犯罪案件的力度较大,坚持原则,敢于碰硬,特别是审计署每年向全国人大常委会提交的中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告掀起了一阵阵审计风暴,提高了审计执法水平,扩大了审计威慑力,但是,审计促进查处问题的整改落实力度不够。据统计,审计署某派出机构2003至2004年审计决定处理处罚应上交财政4982万元,实际已上交财政3118万元,上交落实率62.6%;应调账处理金额101237万元,已调账处理金额13687万元,调账落实率13.5%;向司法机关移送案件30件,已立案1件,立案落实率3.3%。笔者分析,导致落实率较低的原因主要有两个方面:一是主观上审计机关确定审计目标时重视揭露问题,轻视督促落实;二是客观上审计机关任务繁重,审计力量有限,每年都忙于完成当年审计任务,无暇顾及以前年度审计项目的整改落实情况。

3、重微观,轻宏观。我国审计机关成立23年来,审计人员主要由会计、财政、税务等专业人员构成,知识结构比较单一。近几年,虽然加大了经济管理、工程技术、计算机、法律等专业人才的录用,但审计人员整体专业结构仍然不能满足现实工作的需要。审计人员善于揭露被审计单位的财政财务收支违法违规问题,长于发现经济违法犯罪案件线索,但习惯于就事论事,不善于将审计目标定位于通过宏观分析,找出问题存在的根本原因,以促进领导科学决策和加强宏观调控。审计目标往往停留于查出微观问题,缺乏宏观分析研究。

4、监督检查不到位。《审计机关审计项目质量检查暂行规定》第七条指出,审计项目质量检查的内容主要是审计执法情况和审计成果的客观性、真实性。该规定只字未提对审计目标完成情况的检查,这是一个明显的漏洞。在审计项目计划的执行过程中,审计目标的监督检查也不到位。《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》要求审计人员在审计过程中逐日编写审计日记,记载审计事项的查证过程和结果,但是,实际工作中存在补写审计日记的现象。审计日记的欠真实性影响了审计目标完成的客观性。审计组每月上报的审计项目计划执行情况台账只是对审计项目工作量进行统计,而审计工作成果和审计目标完成情况只有在审计项目结束并出具审计报告后才汇总到审计情况统计报表中。审计机关计划管理人员很难对审计项目的目标完成情况进行实时跟踪检查。

二、关于确立和实现审计目标的几点认识

制定审计计划,必须要确立明确的审计目标。不经过缜密研究随意提出的无目标的审计项目计划必然会导致审计工作的失败。确立和实现审计目标是审计机关和审计人员永远不懈的追求。

1、确立科学合理的审计目标。中央和地方各级审计机关确立审计目标时应当紧紧围绕各级党委和政府的中心工作,关注社会热点、难点问题,为国民经济发展和社会进步服务。当前,有一种审计观念误区,认为审计目标就是抓大案要案,出审计要情和重要信息要目,并给予重奖。这种观念导致有的审计人员对资金量不大、难以发现大案要案的审计项目兴趣不浓,审计力度不大。不可否认,近几年刮起的审计风暴和审计影响力的提高与审计揭露大案要案密不可分。但是,如果仅仅以抓大案要案为审计目标,势必将审计工作引向一个狭隘的通道,影响审计事业的全面发展。审计机关确立审计目标时,应当综合考虑各种因素,包括国家法律规定及相关方针政策、党和政府及有关部门对审计工作的要求、被审计单位的实际情况和财政财务收支规模、审计机关人力资源状况、审计时间和审计经费预算等,最后选择科学合理的审计目标。

2、开展计算机审计,详细分析审计目标。在传统的手工审计条件下,审计人员面对庞大的审计项目和大量的审计数据,显然有些力不从心,因而采取抽样审计方式,凭借审计经验,分析审计对象的重要性水平和审计风险,从审计对象总体数据中选取一定数量的样本进行测试,并根据测试结果推断审计对象的总体特征。由于抽样审计的局限性,手工审计条件下的审计目标不够明确、重点也不突出。在信息化条件下,计算机审计开启了审计方式的新纪元,给审计模式带来了崭新的变化。审计人员利用计算机和计算机网络对审计对象的电子数据进行清理和转换,可以全面把握审计对象的总体特征,详细分析审计目标的可行性和实现途径,找准审计对象的薄弱环节,准确地选择审计重点,制定出有针对性的实施方案,进行审计落实,对可疑数据和有关问题调查取证,全面实现审计目标。

3、通过举报核查,找准审计目标的切入点。在源于受托责任的审计关系中,审计人、委托方和受托方出于各种动机,不可能把自己的信息毫无保留地传递给另一方,于是产生了审计信息的不对称现象。审计人员在审计信息不对称的关系中始终处于劣势,为了克服这种劣势,审计机关必须加大审计宣传力度,发动被审计单位的内部人员和相关单位提供举报线索,扩大信息占有量,降低审计风险。对于影响审计目标的重要举报线索要及时核查,为完成审计目标找准切入点,实现突破。例如:审计署京津冀特派办2005年审计某商业银行资产负债损益情况,通过召开大型审计进点会,积极宣传审计工作,鼓励提供举报线索,在被审计单位产生巨大影响。审计组先后收到20多封举报信,为打开审计突破口提供了许多有价值的审计线索。审计组充分利用被审计单位内部人员提供的举报线索,审计揭露出该银行违法发放贷款和银证勾结挪用客户保证金等严重问题,编发审计要情2篇,致使1名二级分行行长被撤职,2名支行行长被双规,为维护国家金融秩序发挥了重要作用,较好地完成了审计目标。

4、创新管理模式,促进审计目标的实现。随着经济和社会的快速发展,审计对象也发生了巨大变化,被审计单位专业性强,审计资金量大,涉及众多行业,原来的审计管理模式已不能完全适应审计工作的需要。要实现审计目标,必须创新审计管理模式,打破机关内部处室界限,加强审计资源整合。根据审计项目的行业特点和技术要求,合理调配审计人力资源,把符合审计项目需求的人员集中起来重新组合,必要时从外部聘请行业专家提供技术支持,保证在审计机关现有人力资源条件下以最小的审计成本最有效地实现审计目标。同时,要加强对审计人员的专业培训,引进复合型审计人才,调整审计人员专业结构,建立政治合格、结构合理、素质优良、业务过硬的审计专业人才队伍,为实现审计目标提供人才保证。

5、改进管理方法,加强审计目标的监督检查。审计目标的完成依赖于每个审计人员的审计实践,如果审计人员利用自己占有的信息与被审计单位串通,以审谋私,则严重影响了审计目标的完成,带来了审计风险。为防止出现审计合谋现象和降低审计风险,必须加强审计目标的监督检查。修改审计项目计划执行情况报表和审计项目台账的格式,增加审计目标完成状况,定期汇总和检查,及时反映审计事项的来龙去脉,以避免事后篡改审计信息和审计寻租现象的滋生。同时,认真落实审计决定处理处罚的整改,把促进被审计单位整改作为考核审计目标的重要内容,跟踪检查,定期公告,切实完成审计目标,最有效地发挥审计监督作用。