政府绩效审计

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【摘要】近年来,随着经济的发展,绩效审计在我国也逐渐引起了人们的重视。但从尝试的情况看,我国开展政府绩效审计还面临着许多问题,也正是这些问题阻碍了绩效审计在我国的快速发展,构成了我国政府绩效审计的瓶颈。本文就此作一分析并提出相应的对策。

绩效审计是现代审计的重要组成部分,是随着社会经济发展而逐步形成的一种新型审计,它与传统审计共同构成具有更高审计目的、更广泛审计内容的现代审计体系。政府绩效审计是检查一个国有部门或企业组织的经济活动,对其管理和运用其资源的经济性、效率性和效益性进行评价,以明确经济责任、提高经济效益的一种经济监督活动。在美国、英国、加拿大、瑞典等国家,绩效审计在政府审计中占有相当大的比重。

一、我国政府绩效审计的瓶颈

(一)审计监督体制不合理

我国宪法规定,国务院设立审计机关,国家审计署隶属于国务院,地方各级审计机关接受国家审计署和地方政府的双重领导,且以当地政府领导为主。这种政府领导下的行政主导型审计管理体制使政府行政权力比较集中,在很大程度上制约了审计机关独立行使其监督职能,在这样的机制背景里开展绩效审计,难免会出现“自己审计自己”的尴尬局面。审计监督的主要对象——财政部门既是预算编制者,又是预算执行者,因缺乏内部制衡机制,没有开展绩效审计的内在需求和动力,压缩了政府绩效审计发展的空间。

(二)审计监督程序不科学

目前,审计机关接受的审计任务绝大部分是“事后审计”。审计的结果往往只能是一堆看似“动真格”的无用数据,结果是绩效审计审而无绩,绩而无效。若这种事后监督的执法程序不改善,对审计出的问题没有明确的责任追究机制,即便是绩效审计开展得再好,最终也难逃放空炮的结局。因此,改变“事后审计”的监督程序,积极开展“事前审计”“事中审计”,建立明确的责任追究机制已势在必行。

(三)绩效评价体系不完善

政府绩效审计在我国是一种新兴的审计,起步较晚,目前还没有建立完善的绩效评价体系。评价指标存在很大的局限性,即只有财务指标,没有非财务指标;只有历史指标,没有未来价值指标;定量指标多,定性指标少;综合性指标多,单项指标少,缺乏“预警”指标。评价标准也没有统一的规范,有关的法律、法规、公认的管理实务准则等不详细,审计机关在评价经济活动时,要么自己设计某种标准,要么借鉴管理当局制定的行业标准或地方标准,由于政出多门,标准本身很不完善,甚至标准之间相互矛盾,这给审计人员客观公正地提出评价意见增添了麻烦和困难,难免会影响到绩效审计的质量和审计结论的可信度。

(四)绩效审计证据难获取

绩效审计的具体分析工作是建立在评价所收集资料基础之上的。审计资料包括关于收入、支出、资源、资产方面的财务资料;组织结构、经营活动的背景资料;经营目标等目标资料;被审计单位完成目标的各种方法、利用各种方法完成目标程度的活动资料;被审计单位为了有效地完成目标而采取的程序和控制措施如计划、财务控制、管理信息系统等资源资料。除此之外,审计人员还必须收集关于严重铺张浪费、效率低、效果差的证据。充分、适当审计证据的获得是实施绩效审计的基础,而绩效审计的重大难题恰恰在于审计资料难以收集。同时,由于目前绩效审计没有审计准则和程序可供遵循。没有统一评价标准,运用的技术和方法也相当灵活,使得证据的搜集和评价多种多样,从而增大了审计结果的不确定性,加大了审计风险。

(五)审计人员素质难适应

审计人员的素质和水平直接影响着绩效审计质量的高低。绩效审计的目标是寻求提高绩效的途径并鼓励和帮助被审计单位采取必要的措施以改进系统及控制措施。因此,绩效审计需要多样化和创新方法,需要多学科的知识。审计人员在开展政府绩效审计时需具备相应的独立性和胜任能力。这里的胜任能力除了传统财务审计所要求的胜任能力的含义外,还要求审计人员具有不同于一般的政府工作人员的才能和更加专门的专业知识。即要掌握一定的宏观经济决策、经济管理等方面的知识,以便在评议政府业绩时形成深刻而中肯的判断。国家审计机关20年来一直以执行财务审计为主,审计人员知识结构单一,视野相对狭窄,缺乏评价政府工作绩效的意识、知识及技术技能,这难以适应绩效审计的要求。

二、完善我国政府绩效审计的对策

(一)建立适合国情的审计监督体制

我国现行的行政型审计体制模式是计划经济向社会主义市场经济转轨时期的产物,它在很大程度上限制了国家审计的独立性和权威性,为此应改革现行审计体制模式,使之向司法型模式发展。在司法型审计模式下,中央审计机关归全国人大常委会领导,对各级地方审计机关实行垂直领导。设立审计院,隶属全国人大常委会,与法院、检察院并行构成“一府三院”。政府审计工作重点放在公共财政和国家立法机关批准的财政支出项目上,专司对国家财政资金的审计监督。这样,审计机关与政府行政机构完全分离,而直接对各级人民代表大会负责,审计机关作为独立的经济监督部门,对各级政府及其所管辖部门和单位的经济活动进行监督;既有审计权,又有审计处理处罚权;既确保了审计的权威性,又增强了审计的独立性,更重要的是,改变了当前我国审计机关进行“权力制约”时自身权力不足或权力不能完全到位的状况,从而使审计权力真正落到实处。

(二)健全完善绩效审计法规体系

我国现行的政府审计法规体系包括《审计法》及相关法律(如与审计法配套的行政处罚法、刑法等)、审计法实施条例和国家审计基本准则等。这些规范体系存在着层次不明、界限不清、重复设置等问题。因此,要不断根据政府绩效审计中出现的新情况、新问题,继续探索和完善我国现行审计规范体系,同时,还应体现与国际惯例接轨的原则,反映国际经济一体化的要求。主要从三个层面上做好工作。第一个层面,制定《政府绩效审计法》,从立法上给予规范,维护政府审计的权威性;第二个层面,制定《政府绩效审计准则》,通过一系列的标准、规则来规范政府绩效审计的实施程序,包括计划、执行、报告、评价等方面;第三个层面,制定《政府绩效审计执业规则》,加强对审计人员的业务能力、职业素养的要求,提高审计队伍的整体水平。通过以上三个方面的努力,将政府绩效审计从法制、法规的高度上加以重新定位。

(三)规范评价标准,建立评价体系

政府绩效评价体系是由评价客体、评价指标、评价标准和评价结论等内容构成的系统,是衡量被审计单位绩效高低的尺度。我国长期以来未能形成一个统一的评价标准,给我国的政府绩效审计工作的开展带来一定困难。结合我国现阶段的审计工作水平,审计署应尽快建立一套完整的、可操作性的评价标准体系。政府绩效审计的对象千差万别,因此衡量审计对象的经济性、效率性和效果性的标准也难以统一,因此在建立指标体系时,应考虑绩效评价的特殊性,将定性评价与定量评价相结合。定性标准包括国家的法律法规,党和政府的各项方针、政策,主管部门有关规定等;定量标准应包括政府预算、计划的各项具体指标,各项业务规范和经济技术指标等。一方面将可以量化的影响绩效的因素通过设置指标的方式进行量化,以便于分析、比较;另一方面对无法量化的影响绩效的因素,可借鉴美国的做法,建立“优先实践”原则作为衡量标准。

(四)优化审计人员结构,提高审计人员素质

一是要对现有审计人员进行后续教育,提高他们的政策理解水平,既要把握宏观经济政策,又要把握微观经济政策,从而把握审计工作的方向;提高他们的法律知识水平,审计人员只有具有相应的经济法律知识,才能在政府绩效审计中游刃有余;提高他们的行政管理知识水平,把握现代行政管理过程中带有规律性的东西,加强理论修养,提高分析问题的能力;提高他们的审计技术水平,使他们精通计算机技术,并能随着计算机技术发展不断提高自身的计算机业务水平。二是借用民间审计和内部审计部门的力量,建立绩效审计专家库,实施政府审计的外聘专家制度。从而充分利用外部力量,以优化审计人员结构,弥补审计队伍的专业知识和专家力量的不足。另外,要实行严格的审计质量责任制、审计工作稽查制度和内部审计制度,以进一步明确审计人员的审计责任,制止一些不良行为的发生。