工程资金审计管理

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【摘要】本文以公共品理论,核心效用理论,公共受托责任理论为研究基点,结合林业重点工程的特点,对工程资金开展的效益审计的途径、审计内容、审计原则以及审计方法做了初步探索。

我国六大林业重点工程自1998年起全面启动以来,对于缓解生态危机、保护森林资源、加速生态环境建设、促进林业可持续发展起到了重要作用。国家为此付出了巨大的代价,到2004年已累计完成投资1263.63亿元,其中完成国家投资1088.85亿元,国家投资占全部投资总额的86.17%,预计在21世纪前10年工程总投资将达近千亿元。虽然林业重点工程取得了重大的成就,但是仍然存在着许多不容忽视的问题。如:工程资金政策设计缺陷;工程实际投入与规划任务不一致;计划下达和资金拨付相对滞后;未经批准擅自调整更改投资计划,违规截留、滞留、抵扣工程资金、挤占挪用串用工程资金等问题。如何确保林业重点工程资金的安全性和有效性,资金投入产出的效益性和效果性,以及工程的后续动力性,已成为务林人亟需解决的重点和难点问题。

《审计署2003至2007年审计工作发展规划》提出:“积极开展效益审计,促进提高财政资金的管理水平和使用效益”,“效益审计以揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失为重点,促进提高财政资金管理水平和使用效益,维护国有资产安全。”因此,对林业重点工程资金进行效益审计具有十分重要的意义,但同时也面临着许多挑战。

一、林业重点工程资金效益审计的理论基础

(一)公共产品理论

虽然公共品的概念已经在经济学领域得到了广泛的使用,但仍没有一个准确的定义。被广泛接受的萨缪尔森的定义界定了公共品的两大特性:消费的非排他性以及消费的非竞争性。人们对林业消费的一部分是直接消费森林树木,更大的部分是对森林提供的生态效益和社会效益的消费,如调节气候、涵养水源、改良土壤、美化环境、医疗保健等公平的享用。一部分人的消费不会降低其他人的消费质量,这即是非竞争性。一般来说,林业整体的效益一旦被提供,除非能够花费无限成本,否则就不可能排除其他人的消费,即非排他性。基于公共品的特点,在实际消费时很容易产生“免费搭车”的问题,于是公共产品的提供就责无旁贷地落到了政府头上。西方国家在提供公共产品时,首要原则是效益,即使全面评价公共项目的绩效有时也是困难的。我国经济长期以来是高投入、高能耗、低产出、低效率的粗放型扩大再生产型经济,与我国财政上多年来重视收入分配、忽视最终效益的政策是有关系的。基于上述情况,我国的林业投入呈现出如下特点:资金总量保持增长态势、林业建设资金仍以国家资金为主。2003年国家资金占全年林业系统各类建设资金的73.58%;林业重点工程投资占我国林业建设资金使用的68.02%。因此,我们必须关注林业重点工程资金绩效及审计问题,以提高资金的使用效率及其产生的效益。

(二)公共品的核心效用

效用是一个人从商品的消费或活动的举办中获得的满足程度。不同的物品具有不同的效用,即使是同一物品,也有核心效用和从属效用之分。公共品的核心效用即是它的最优效用,公共物品核心效用的一个重要特征就是多数消费者对该效用的评价高于获得这种物品的成本,即该效用的边际收益高于边际成本。由于免费搭车者的存在,导致公共物品的私人供给为典型的帕累托无效,表现为公共物品的供给不足或缺乏。为了弥补市场机制的失灵,填补供给的空白或者不足,满足社会公众的需要,政府不得不利用公共财政资金来提供公共物品,因此,社会需求决定了社会决策,政策决策者根据最优的效用来安排公共财政资金的使用。

(三)公共受托责任理论

效益审计起源于这样一种责任关系,即政府作为受托方对公共资源进行管理和经营,在资源有限的情况下,对公共资源的所有者——公众负有不断提高公共资源的使用效率和效果的责任。政府以非盈利为目标,它的业绩及受托责任就不仅仅是以经济效益为标志,而应以社会的、政治的和经济的综合效益为标志,即以社会效益为主、经济效益为辅。同时,由于公共财政资源主要来源于各种税收,那么政府首先必须保证各项政务活动符合社会公众的利益。

由于政府代表国家意志行使公共财政资源的筹集、使用和管理的权力,所以必须受到资源提供者、社会公众及其代表国家的法令、合同协议及其他约定的限制,必须对资源使用的经济性、有效性和使用效果负责。这就是广泛存在于政府及其管理当局与社会公众之间的公共受托责任。随着公共受托责任观念的不断增强,公众对政府审计的要求不只是停留在对财政收支的真实性和合法性的审计上面,他们更关心的是财政支出的效果这个根本性的问题。

二、开展林业重点工程资金效益审计的有效途径

林业重点工程资金效益审计是一项十分复杂的系统工程,需要标本兼治、综合治理,做好以下几方面工作是解决好此问题的必经之路。

(一)林业重点工程资金效益审计的内涵

经济性、效率性和效果性是效益审计的本质,结合林业重点工程资金的使用,对林业重点工程资金效益审计的内涵表述如下:

“经济性”是指被审计机构或项目活动的投入和产出关系,反映公共资源使用的经济与合理程度,一般以资源投入为衡量的依据。林业重点工程资金的经济性,是指在保证质量的前提下,将其资源消耗量降到最低水平;“效率性”是指产品、服务或其他形式的活动与其消耗资源的关系。林业重点工程资金的效率性应该是在保证质量的前提下,以一定的投入实现最大的产出,或实现一定的产出使用最少的投入;“效果性”是指预期目标(包括预期成果或预期影响)的实现程度,一般以预期目标为衡量依据。林业重点工程资金的效果性即产品、服务和其他形式的活动在多大程度上达到既定的政策目标、经营目标及其他的预期效果。

(二)制定科学的资金效益审计评价指标体系

效益审计评价指标是指审计机构和人员在进行效益审计时所采用的能够反映被审计事项效益某一综合数量特征的概念和具体的数值。效益审计评价指标体系,是指将若干相互之间具有联系的效益指标组成能够反映被审计总体内在效益本质特征的有机整体。审计机构和人员在效益审计过程中能够通过对效益指标体系指标的运用,掌握被审计事项效益的基本情况;能够对被审计事项的经济性、效率性和效果性做出正确、合理的判断;可以分析和揭示被审计事项存在的问题,借以查明产生效益问题的主要矛盾所在和影响效益变化的基本因素有哪些,从而为政府及相关部门制定公共财政政策和法规提供有用的依据,为促进被审计单位改善管理、优化资源配置、节约成本、提高效益提出建议和对策。效益审计评价指标体系由效益评价相对指标、效益评价平均指标和效益评价指数三部分构成。

由于林业重点工程资金投入的政策性强,主要作用是有助于宏观经济的调控,项目本身投入的效益相对较低,考核和评价的指标相对复杂,这是实践中的难点。可以通过建立经济效益、社会效益、环境效益的指标体系及指标评价体系,提供其评价标准。但是,六大重点工程各有特点,标准很难统一,这又为评价指标体系的建立出了难题。

根据林业重点工程的特点,在建立指标体系时,应遵循如下原则:定性和定量相结合的原则;效益与公平相结合的原则;长期效益与短期效益相结合的原则;生态效益、经济效益和社会效益相协调的原则。

(三)整合专业审计资源

对林业重点工程资金的效益审计,应该说是一项富有挑战性的工作,林业的特殊性以及效益审计的全新性都对审计人员的综合素质提出了更高的要求。在实际工作中要大量运用成本——效益分析法等专业的审计方法以及宏观经济知识,解剖财政资金的使用效益,评价财政资金的使用效果,对林业专业知识要较好地掌握。因此,要求审计人员要积极借鉴国外的审计理念,认真学习先进的成功经验,充分考虑效益审计的实际需要,重新整合审计力量,促进审计人员综合素质的全面提高。