非税收审计管理

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加强非税收入的规范化管理，对保障政府正常运转、促进社会经济事业发展具有重要的意义，而强化对非税收入的审计监督则是实施规范管理必不可少的一环。长期以来，我国非税收入审计工作一直比较薄弱，尚未形成一套成熟的非税收入审计理论。本文拟从非税收入审计特点出发，结合工作实践，就如何进行非税收入收缴审计试作以分析。

一、非税收入审计的特点

1.非税收入审计具有复杂性。非税收入审计的复杂性源于非税收入的复杂性。其复杂性表现在三点：一是目前对非税收入范围有所界定，但具体内容还不十分明确。非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等收入，除行政事业性收费、基金、罚没收入以外，每类收入中包含包括的具体内容尚不清除，尤以国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益三项收入内涵不清体现最为明显；二是除行政事业性收费、基金、罚没收入以外，其他各类非税收入项目没有明确规定认定部门、认定政策依据也不明确；三是非税收入项目多、涉及范围广、缴费情况复杂，部分非税收入收取额的计算技术性、专业性很强，各地政策不尽一致，管理方式多样化。

2.非税收入审计具有特殊性。非税收入审计不同于以往的财经法纪、财务收支审计，它要求审计人员具有会计、审计专业知识，并熟悉和掌握大量有关非税收入的基础理论知识，随时了解有关非税收入的政策变化。尤其是近两年，非税收入实施收缴管理制度改革以后，政策新，变化快，致使非税收入审计具有不同于其它审计的特殊性。

3.非税收入审计理论与实践的不成熟性。非税收入的审计是随着非税收入的快速增长开展起来的，非税收入作为财政收入的重要组成部分，其审计理论的研究也相对滞后；现有的非税收入审计，多侧重于非税收入支出方面的审计，而缺少对非税收入的项目、文件票据及资金收缴的全过程审计，其审计所涵盖的内容还不够完整。

二、强化非税收入收缴审计的途径

非税收入收缴审计基本内容应包括非税收入项目审计、非税收入政策执行情况审计、非税收入使用票据审计、非税收入资金收缴审计及非税收入退付款审计五个方面的内容。要加强对非税收入收缴的审计监督，就其途径而言，主要就是在审查非税收入项目合法性的基础上，借助于非税收入收缴管理信息系统，从审查非税收入的票据和账户入手，审查非税收入资金的收缴和退付款。

（一）加强非税收入项目审计

1.审查非税收入项目的合法性。即审查各项非税收入项目的设立是否符合规定。非税收入项目应按照如下规定确立：一是行政事业性收费项目的设定必须符合法律、法规以及国务院、省政府或者省以上财政、价格主管部门的规定；二是政府性基金的设定必须符合法律、法规以及国务院或者国务院财政部门的规定；三是国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入和国有资本经营收益的设定必须符合法律、法规以及国务院或者国务院财政部门、省政府的规定；四是彩票公益金的设定必须符合国务院或者国务院财政部门规定的彩票资金分配比例；五是罚没收入的设定必须符合《中华人民共和国行政处罚法》和其它有关法律、法规、规章的规定；六是主管部门集中收入必须经本级财政部门批准；七是其它非税收入的审计必须符合法律、法规、规章以及国务院国务院财政部门或者省政府的有关规定。此外，在审计中可借助于《行政事业收费许可证》、《罚没许可证》、《政府性基金许可证》及《非税收入征收委托证》来认定其合法性。

2.审查是否有《许可证》。按有关规定执收行政事业性收费、基金、罚没收入应办理《行政事业收费许可证》、《政府性基金许可证》、《罚没许可证》，如不办理实施收费，其行为属于乱收费行为。同时对于受财政部门或者非税收入管理机构委托，非税收入实行收支两条线管理的，还应办理《非税收入征收委托证》。

3.审查非税收入征收单位的主体资格。非税收入的征收主体是国家机关、事业单位、社会团体以及其它组织，但并非所有此类机关单位都有关于某项非税收入征收的主体资格。应对照有关文件严格审核，这也是审计中容易疏忽的环节。

4.审查非税收入的收费标准、收费范围、收费对象。审计中根据单位开出的收费票据，依据其《许可证》核对其收费标准、收费范围、收费对象。

（二）加强非税收入政策执行情况审计

非税收入政策执行情况的审计是非税收入审计的一项重要内容。应重点审计执行国家统一政策、各项制度的情况，主要包括：有无擅自批准减免非税收入、擅自延长减免非税项目期限；有无停征应征非税项目的问题；有无随意设立非税收入项目；有无采取抵扣或降低收费标准的办法减少非税收入的问题；有无擅自将非税收入项目转为经营性收入项目的问题。

（三）加强非税收入票据审计

非税收入票据是执收非税收入的法定凭证和会计核算的原始凭证，是审计的重要依据。目前，执收非税收入主要使用《非税收入一般缴款书》、《非税收入统一收据》、《罚没票据》等。对票据审核时要从以下几方面入手：其一，是否有利用非经营性专用收款收据执收非税收入形成单位“小金库”问题；其二，票据使用是否超出规定范围和收费标准的；其三，是否存在无票据或不使用规定的收费票据收费的；其四，是否擅自转借、转让、买卖、代开、销毁、涂改、丢失收费票据的；其五，是否将行政性收费票据作为罚款票据和单位往来结算票据的。由上述行为所取得的收入属违规收入。

（四）加强非税收入资金收缴审计

辽宁从2003年开始实行了非税收入收缴管理制度改革，改革取消了执收执罚单位的收入过渡账户；在缴款方式上实行单位开票，银行收款的方式；非税收入实行项目库管理；变部门逐级上解省级分成为财政统一上解省级分成收入；采用了《非税收入一般缴款书》特种票据；非税收入收缴实行了微机网络化管理。这些改革使执收单位、财政收费管理部门在非税收入的账簿设定、会计处理等方面发生了很大变化。在审计非税收入收缴这个环节，审计面临两个对象：一是非税收入管理部门；二是执收执罚单位。对象不同，审计方法不同、内容不同、侧重点也不同。

——非税收入管理部门的非税收入收缴审计。非税收入资金收缴审计应从账户审查和会计科目审查入手。

1.从账户入手审查非税收入。账户是非税收入的载体。部分行政机关和事业单位多头开户，为占用、挪用、坐支非税收入、私设“小金库”提供隐蔽的载体。我省实行非税收入收缴管理制度改革以后，取消所有执收执罚单位的收入过渡账户，原利用非税收入过渡账户截流、挪用非税收入已不可能，另立账户或将非税收入存入其它账户，有可能成为部分执收单位隐蔽非税收入的新途径。因此，审查执收单位的账户情况，更具有现实意义。在审查账户时一般有以下六方面：由被审计单位提供有关账户情况；向领导及相关业务科室有关人员了解情况；审查银行账簿、银行对账单；对其关联单位和下属单位进行延伸审计；由人民银行协助提供执收单位的开户银行；通过查看被审计单位代码证书了解开户情况。

2.从会计科目入手审查非税收入。目前按照国家有关规定，非税收入资金以纳入预算内和不纳入预算内两种方式存在。与之相应，非税收入在“应缴预算款”和“应缴财政专户款”两个会计科目核算。其中“应缴预算款”用于核算纳入预算内管理的非税收入，“应缴财政专户款”用于核算尚没有纳入预算内管理的非税收入。审查这两个会计科目时，重点应将以下几种性质的收入与非税收入加以区分。一是将应税非税收入应纳税金与非税收入加以区分。目前部分纳入“收支两条线”管理的应税非税收入需要纳税，税后的收入才属于政府的非税收入，审查时要注意应严格将应税非税收入税金与非税收入这两种不同性质的资金加以区分，在此基础上再按照税收征管的规定对有无漏扣、漏缴的问题进行审计。二是将省级分成收入与本级非税收入加以区分。在行政事业性收费中有许多项目其资金涉及省市分成，分成项目和比例有明确规定，审查时应注意非税收入管理机构是否按照规定的比例在中央、省、市之间进行分成，是否将省级分成收入与本级非税收入分别核算，是否由财政部门逐级上解省级分成收入，有无拖延、滞压、隐瞒、挪用或侵占中央、省级财政收入的问题。三是将本级非税收入与代收收入相区分。随着行政审批制度的改革，辽宁省各市成立了公共行政服务中心，中心一般实行多家执收，非税收入管理部门一家收款的形式，非税收入管理部门的收入中将包涵一部分代收收入，如代工商、地税、技术监督等省直单位征收的收入，审计时应将本级非税收入与代收收入相区分。

——执收执罚单位非税收入收缴的审计。实施非税收入收缴管理制度改革以后，建立了财政部门、执收单位、银行联网的非税收入收缴信息网络系统，实现收费网上操作、账务微机核算、网络自动监管。执收单位已经没有传统意义上的会计账簿，只有统计性的辅助账，传统的查账审计线索在网络化系统中已经中断甚至消失。审计人员进行审计时，应充分利用网络信息优势，从网络数据入手审计，执收执罚单位所有“开票数据”全部载入微机网络系统，“开票数据”可作为“应缴”非税收入数据，执收执罚单位从非税收入下载的数据可作为“实缴”的数据，如果“应缴”与“实缴”完全一致，表明非税收入完全上缴，否则应逐项查找未缴情况。

（五）加强非税收入退付款审计

执收单位非税收入已缴入财政专户后需要退付的，应严格按照财政部门有关规定办理退付款，审查可以办理收入退付的理由：一是由于工作疏忽，发生技术性差错退付的；二是由于多缴款、重复缴款需要退付的；三是其它需要退付的。非税收入的退付，必须经过财政部门审核批准，通过财政部门账户办理退付，任何执收执罚单位无权自行退付，更不允许坐收坐支。