绩效审计经验管理

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摘要：20世纪70年代以来，绩效审计已经成为大部分国家政府审计的主流，在发达国家绩效审计已经占到审计工作总量的2/3。而我国由于起步较晚，国家审计工作目前仍以传统的财务审计为主，绩效审计处于试验和探索阶段。本文介绍了澳大利亚绩效审计的主要经验，结合我国国情，对我国绩效审计工作实践提出几点意见和建议。

关键词：绩效审计经验借鉴

政府绩效审计发生于20世纪40年代，发展于70年代。世界上各个国家对绩效审计的称谓不尽相同，在1986年第12届国际会议上，最高审计机关国际组织建议以“绩效审计”（PerformanceAuditing）统一名称。在这届国际会议发表的《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》一文中，指出：“除了合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计。”

20世纪80年代初，随着中华人民共和国审计署的诞生，绩效审计开始走入中国。上世纪80年代初，我国审计理论界侧重于引进和介绍国外绩效审计的理论与实务。此后，逐步转向探讨如何建立有中国特色的绩效审计，对绩效审计的定义、职能、范围、方法和程序等基本理论进行了较为广泛的研究，并把绩效审计理论研究列为重点研究课题，取得了一些初步的成果。2003年7月1日，审计署颁布实施《2003至2007年审计工作发展规划》，对今后五年的审计工作进行了部署，提出了今后五年在审计内容和审计方式上坚持财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重。这一目标符合国际审计发展潮流和趋势，符合我国审计事业的发展实际。

近年来经济、政治和社会的发展已经推动了绩效审计的发展，然而在自身发展的同时我国绩效审计还必须借鉴其他国家的成功经验，结合我国国情研究并制定规范。众所周知，澳大利亚是世界上开展现代审计的主流国家之一，因此学习借鉴澳大利亚绩效审计的主要做法和经验，对于加强我国绩效审计理论研究和实践具有重要的现实意义。

一、澳大利亚绩效审计的特点

1.法律定位明确

澳大利亚在1997年颁布实施的《审计长法1997》对澳大利亚审计署开展的财务报表审计和绩效审计做出了明确规定。它将绩效审计定义为对一个单位或个人管理活动的任何方面进行的检查活动；审计长可以在任何时间组织对联邦政府部门、事业单位和联邦所属公司及其下属单位进行绩效审计，根据有关部长、财政部长和议会公共会计与审计联合委员会的要求可对政府企业及其下属单位进行绩效审计；审计长可在任何时间组织对所有或部分联邦政府部门、事业单位和联邦所属公司及其下属单位的内部管理的特定方面进行绩效审计，而不仅仅局限于一个部门、单位。这些条款中同时还规定绩效审计报告在审计完成后需及时提交议会。澳大利亚审计长法将审计划分为财务报表审计和绩效审计两种类型，并对绩效审计做出了明确规定，这些都有力地促进了澳大利亚审计署全面履行财务报表审计和绩效审计职责，促进了澳大利亚绩效审计的发展，也使绩效审计在澳大利亚的公共管理过程中发挥了积极的作用。

2.内涵明确

根据《审计长法1997》和公认审计实务准则，澳大利亚审计署将绩效审计定义为：“独立、公正、系统地对一个单位管理运行情况的检查，以评价管理活动是否做到经济、效率、效果，内部管理程序是否有利于促进提高经济、效率和效果，并提出管理建议”。经济性、效率性和效果性构成了绩效审计的三个要素（3E），这就是绩效审计的核心内涵。

根据《世界审计组织绩效审计指南》和《亚洲审计组织绩效审计指南》，所谓经济性是指，“从事一项活动并使其达到合格质量的条件下耗费资源的最小化”，它主要关注的是投入和整个过程中的成本。效率性是指，“投入资源和产出的产品、服务或其他成果之间的关系”。就是指以一定的投入取得最大的产出或以最小的投入取得一定的产出，即支出是否讲究效率。值得注意的是在澳大利亚政府绩效审计的内涵中，经济性和效率性审计除了针对机构还针对个人。效果性是指，“目标实现的程度和从事一项活动时期望取得的成果和实际取得的成果之间的关系”。所以，绩效审计中“三E”的关系是辩证的，可以有所侧重，但不应机械地割裂。

3.审计项目涉及范围广泛

选择合适的审计项目是使绩效审计充分发挥促进和提高公共部门管理水平作用的前提。澳大利亚审计署年度工作计划是在征求议会公共会议、审计联合委员会、议会其他专门委员会意见和其他政府部门意见以后确定的。在实际的绩效审计工作中，澳大利亚政府根据不同年度的社会经济发展重点和政府管理的情况，确定了不同的年度绩效审计项目。从审计内容的侧重来看，或关于一个政府部门或单位管理活动的某个方面，或对多个政府部门的同一或相似的管理活动进行审计，即一般绩效审计和综合绩效审计。

4.完备的审计信息公布制度

根据相关法律的要求，澳大利亚审计署和澳大利亚其他政府部门、单位一样，在每一个财政年度结束后，要按统一格式要求编制年度报告，报告的内容包括审计长意见、审计长及审计署的职责、作用、组织机构、工作任务、年度任务完成情况、内部管理情况和财务收支情况等，并于每年10月末之前提交议会审议并向社会公布（其中涉及国家秘密的内容除外）。充分利用审计署网站的作用，向社会公众审计信息——各项审计报告，审计发展规划，年度审计计划、审计准则等内部管理文件和审计长讲话等，因此社会公众可在网站上找到十分丰富的审计信息。

二、对我国开展绩效审计的建议

1.从立法角度看，我国审计法中仅在第二条规定了审计机关依法对财政、财务收支的真实、合法和效益进行审计监督，但是并没有把审计明确的划分为财务报表审计和绩效审计，对具体如何实施绩效审计，绩效审计的具体对象、范围等也没有作明确的规定。这种绩效审计法律定位不清、进展缓慢、成效不明显等状况与我国现时的经济发展水平和需求不相适应。因此，借鉴澳大利亚等国家在审计法律中对财务报表审计和绩效审计明确定位的经验，我国应从立法的高度，将我国国家审计明确的划分为财务报表审计和绩效审计两类，并明确规定财务报表审计应对部门单位整体财务状况发表审计意见，为绩效审计提供真实、合法的条件，从而为我国国家审计机关开展绩效审计提供明确的法律依据，同时应明确规定绩效审计目标、内容、范围、标准、方法。

2.在我国的实际审计工作中，许多审计人员从绩效审计的字面理解，片面地认为绩效审计就是对被审计单位的经济效益进行的检查评价活动，没有能认识到绩效审计还包括对效率和效果的评价，因此在绩效审计实践中，审计人员一般着重于对经济效益的评价，而没有能从“三E”的角度全面地开展绩效审计。我们可以借鉴澳大利亚等国家开展绩效审计的经验，在诸如审计法等审计法律法规中对绩效审计的内涵做出明确规定，从而明确绩效审计应包括经济性、效率性、效果性三个要素，这是全面进行绩效审计探索和实践的基础。

3.在实践中，许多审计人员在绩效审计的内容方面存在两种模糊的认识，一是认为绩效审计就是评价一个单位的经济效益，进而带来没有统一的评价指标等问题；二是认为绩效审计需对政府的绩效情况进行全面评价，进而带来全面绩效评价很难进行等问题。实际上，从澳大利亚等国家绩效审计的内容来看，绩效审计的内容是十分丰富的，并不仅仅局限于一个单位的经济效益的评价，而是对一个部门或单位某一方面职责的履行情况进行评价或对多个部门或单位的相同或相似职责的履行情况的评价。我们应该在绩效审计实践中开阔思路，增强信心，选好项目，然后根据工作重点和物质、人力资源，确定目标、范围、方法，有条不紊地进行效益审计工作。

4.以我国审计工作发展现状结合国外审计经验，我国应加快落实“五年规划”提出的审计结果公告制度，将所有审计结果，除涉密内容和不宜对外披露内容外全部对社会公告。例如：可采取在报刊上公布内容摘要、在网站公布全文等方式，大力加强审计部门网站建设，将其建成审计信息资源库，成为审计部门联系其他相关单位和社会公众的桥梁，在这方面，我国深圳市审计局的工作已经初见成效。

当今，绩效审计已成为各国审计的主流，也是我国国家审计今后的工作重点。《审计署2003至2007年审计工作发展规划》是我国审计事业发展的指南，它以我国审计现状为基础，借鉴了国际审计经验，为中国审计逐步与世界审计接轨奠定了坚实的基础。规划提出了许多有效、可行的计划和措施，如：开展绩效审计、建立审计质量控制体系、推行审计结果公告制度等。我们目前最关键的是要学习与实践，借鉴国外的成功经验，结合实际进行研究并制定规范，加强绩效审计理论方面的研究，培训审计人员，积极探索,大胆实践,努力创造中国特色的绩效审计模式。

参考文献

[1]《审计署2003至2007年审计工作发展规划》．2003年7月1日．

[2]《世界审计史》，文硕编著．中国审计出版社1990年出版．

[3]《国际审计》，李学柔、秦荣生主编．中国时代经济出版社2002年出版．

[4]《国外绩效审计方法与案例》．鲍国明主编．中国时代经济出版社2003年出版．《最新国外绩效审计》．邢俊芳、陈华、邹传华编．中国审计出版社2001年出版．