会计绩效预算制度管理

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【摘要】本文从高校“非营利的准政府组织”角度分析了绩效预算制度的供给与需求,指出了高校绩效预算制度供求的内在矛盾和由此引发的制度供给结构性失调和制度有效需求不足,并进一步研究了矛盾协调机制和制度供给基本途径。

现代经济学与公共管理学认为,一个典型意义的社会应由政府组织、企业和非营利组织三类社会组织所构成。我国普通高等学校属于“事业单位”,具有“非营利性”,但不满足西方非营利组织“民间性”和“志愿性”的核心特征,相当于准政府组织。本文正是以高校“非营利的准政府组织”特征为出发点来研究绩效预算制度供给与需求。

一、绩效预算与高校绩效预算管理模式

绩效预算是美国在1949年首次提出的,将政府预算建立在可衡量的绩效基础上,即干多少事拨多少钱。随后相继出现了“项目预算”、“项目-计划-预算”以及零基预算等方法。二十世纪九十年代以来,OECD国家推行“绩效基础预算”,又称为新绩效预算。它更强调结果导向和支出责任,其核心做法是根据活动结果来进行资源的分配。绩效预算已成为各国预算改革的重要参考与发展方向,我国也已引入绩效预算理念。“绩效预算是要阐述和明确请求拨款所要达到的目标,为实现这些目标而设定的计划需要花费多少钱,以及用哪些量化指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作情况”(财政部办公厅编《以“三个代表”主要思想为指导逐步推行公共财政框架》)。

高校绩效预算管理模式是以绩效预算相关理论为基础,结合高校管理实际情况而提出的。高校绩效预算管理模式强调效益为宗旨,财随事走,事因财定。以目标管理和部门预算为支柱,畅通的信息传导与反馈渠道为保障,协调发展的内生制度与外生制度为条件,构建起效益分析框架和绩效预算管理运行模式。校内部门提出部门项目建设目标和预算规划;财务部门形成部门约束性预算,按照项目管理要求进行预算控制和调整,并根据项目绩效评估和部门预算执行情况考核、奖惩。该模式能促使资源配置机制转变,实现“目标-投入-产出-效果-新目标”的良性循环,促进高校教育服务能力得到保全和提升。

二、高校绩效预算制度需求分析

我国高等教育经费投入持续增长,筹资渠道呈多元化的趋势。庞大的预算支出的合理性、效益性及校内各单位预算收支的经济责任,引起广泛关注和高度重视。近年来财政和教育主管部门也开始启动了“绩效预算”制度创新进程。

(一)制度创新收益

1.资金节约。高校绩效预算制度创新的基本出发点是解决“高等教育资源匮乏与浪费并存”问题,其基本收益是高等教育资源节约。高等教育服务再生产的资金循环过程表明,高校预算内外资金通过各种支出科目最终归集到办学成本中。项目管理注重“投入-产出”阶段的效率问题,提倡成本核算,能有效地降低政府提供公共产品的成本。目标管理强调“产出-效果”阶段的有效性问题,要求绩(目标)-预算-效果(结果)之间有高相关性,能促使部门科学决策,使资金使用效益提高。这两个环节客观上均能促进资金节约。

2.教学质量提高。绩效预算引入了项目竞争和资源效益配置机制。学校战略目标具体化为专项事业发展规划和部门发展目标,目标管理以项目为依托,部门预算以项目为基点,从而形成“项目为载体、效益为标准”的教育资源配置机制。部门财力分配转变为项目竞争,项目建设质量和项目成效成为项目争胜的关键。高质量项目集合必然会提升高校教育教学能力,促进学校教学质量持续提高。

3.教育科研服务能力保全。高校主要任务是提供教育科研服务,高校财务管理的生产性功能使教育科研服务简单再生产和扩大再生产得以实现。而生产性功能的核心就是绩与效的高度统一,使高校发展进入“低投入-高产出-高服务能力-高收入-高投入”的良性循环,实现教育科研服务能力保全的目标。

4.高校管理体系创新及责权利整合。首先,绩效预算按照企业化经营模式,建立起“公共品-公共品成本-预算”的模式,从管人转向管事、从收支核算到成本核算,以权责发生制为基础建立高等教育科研服务成本核算制度。其次,绩效预算要求重塑学校和部门之间权利分享模式。就整个权力共享矩阵而言,学校与部门之间权力划分不再是层级式分割。在目标管理中,学校占主导地位,但目标越具体,部门的权力越大。在部门预算的编制中,部门占主导地位,而学校依然保持着足够的宏观调控权。再次,绩效评价取代了传统的业绩考核,赋予了绩效预算民主化的功能。可见,绩效预算是整个高校管理理念的一次革命,它必然会推进高校管理体系创新。

(二)制度需求主体及创新收益分享

绩效预算制度的需求主体包括管理层、运作层和追随层。从新型高等教育基本关系图中可以看出,国家及其职能部门,如财政主管部门、教育主管部门是管理层制度需求主体,其主要目的是决定财政资金投入方向、规模和效益。高校管理者是操作层制度需求主体,其主要目的是通过责权利的合理安排促进资源优化配置。学生(家长)、高校教职工、高校其他相关利益者等是追随层制度需求主体,他们主要是期盼新制度能带来高效率、高质量和高收益。在创新收益分享中,不同主体关注不同方面的利益。

对于资金节约,一般情况下财政部门最为关注。但如果采取生均综合定额或基数加增长模式,财政部门主要考虑财政资金的初始分配,即根据财政供给能力核定经费、包干使用。加上监督意愿、监督技术和监督力量的限制,财政部门往往不管资金的具体使用及使用效果。单位预算批复后,高校作为自主办学主体,是教育资源实际支配者,也成了资金节约的最大收益者。

对于教学质量提高,教育主管部门和高校管理者尤为关注,如教育部近年来开展的教育质量评估。而实际上学生、家长和社会是高质量教育服务的需求者和真正受益者。如学分制改革后,按照学分差别定价机制,即以教育服务质量决定校内教育资源配置,以教育服务质量决定学分价格,可能会出现“低成本-高质量-高价格-高回报-高投入-高质量”的持续发展势头;或者让学生享受“低投入(低成本)-高质量-低价格”带来的质优价廉。

对于教育和科研服务能力保全,高校管理者应该是最为关切。但是,即使出现不能保全的情况,只要不倒闭(普通高等学校倒闭的可能性毕竟很小),高校管理者和其他既得利益者就不会受到太大的影响。最大的受害者是学生、普通教职员工。学生可能面临低质量的服务和难就业的困境;教职员工可能面临低收入、低社会地位、艰难的教学科研环境,甚至重新选择学校和岗位的危险。

对于高校管理体系创新及责权利整合,因为主要涉及高校内部权力和利益调整,受影响最大的是高校管理层。但最终受益者是学生、教职员工、社会和国家。

三、绩效预算制度供给分析

(一)制度供给主体及供给方式

高校绩效预算制度供给主体包括正式主体和非正式主体。制度供给的正式主体只能是财政、教育主管部门和高校管理者。他们的区别在于该制度适用范围是全国性、地方性或个体性。正式主体往往采取从上至下的供给方式,具有强制性、权威性和及时性。非正式主体主要是指非政府组织(学术或社会团体)、高校内部自发性创新个体或群体等,往往担当制度创新的发现者、传播者和推动者。他们对绩效预算制度的供给常常是局部、零散、缓慢和非强制性的,可能会从下至上引起制度演变。

(二)供给主体的供给意愿、能力及供给成本分担

正式主体站在提高资金使用效益,发展国家高等教育事业,更好地服务于人民和社会的立场,有强烈的供给意愿。而且它掌握着组织和调动国家、部门和社会力量的权力,因而具有较强的供给能力。另外,高校绩效预算制度创新涉及财政管理和监督体系、高校管理体系、新型高等教育关系的塑造和完善,成本很高,非正式主体也难以承担。因此,理论上说,没有正式主体的主导,该制度难以供给和施行。

在正式主体中,高校管理者处于关键地位。由于行业不同、同一行业中个体差异很大,与其他制度供给类似,绩效预算制度供给主体也往往需要分工。实践中,财政部和省级财政部门已经提出了一些绩效预算管理的要求和原则,他们都要求更下级的管理部门提出具体方案。因为高校管理者具有信息优势和直接利益驱动,并扮演制度实行者和供给者双重角色,能在制度的实行中充实供给内容,调整供给方式、步骤和速度,能最终决定制度创新成败和效益大小。而且在上层供给主体缺位的情况下,它具备独立供给的能力。

非正式主体在制度供给中的地位很特殊。一方面,他们供给意愿可能很强,但供给能力单薄。学术研讨或个体创新会唤起正式主体的制度供给意识,在制度供给过程中也能提出很有价值的建议和意见,但他们不具备独立供给能力。另一方面,他们主要会对制度供给起推动作用,但由于非正式主体在供给中不可避免地存在某种程度的片面、无序甚至混乱。同时,非正式主体在制度供给成本的承担上具有间接性,其设计的方案可能会忽视或低估制度供给的困难和成本。这些可能成为制度供给的阻力。

四、制度供求矛盾与协调

高校绩效预算制度创新过程中,制度供给是瓶颈。供给与需求的内在矛盾延缓了制度供给。

(一)制度供求矛盾分析

高校绩效预算制度供求矛盾主要表现在三个方面。

1.供给主体与需求主体之间存在不对等现象。如学生、高校教职工、高校其他相关利益者是制度需求主体,而一般情况下,他们很难成为制度供给主体,或者处于弱供给地位。相反,财政主管部门、教育主管部门和高校管理者,他们处于强供给地位,但由于种种原因,其对制度需求往往并不强烈。对于非政府组织,可能成为制度供给主体,但与制度需求没有直接联系。

2.供给成本与创新收益不一致。供给成本包括制度创新成本和制度运作成本,制度创新收益包括制度创新成果和制度运作收益。制度供给的正式主体无疑承担制度运作成本,但收益往往是国家、社会和高校师生。另外,制度运作成本是不确定的,每个高校差异很大,一旦制度运作成本高昂,制度创新风险会很大,这会导致高校管理者个体成本与收益的极不均衡。对制度供给的非正式主体而言,主要承担制度创新成本,但其在创新成果和运作收益上分享甚微。

3.制度供给主体的供给能力与供给意愿不一致。如非政府组织和高校内部创新个体,是强供给意愿、弱供给能力。高校管理者,他们代表学校,但同时又有自己的利益关注点,即使有很强的供给能力,出现与自己利益不一致时,可能会延迟制度供给甚至阻碍供给。上级主管部门在财政拨款占学校总经费比例不高或者财政拨款与项目竞争无关时,其供给意愿也不会很高。

(二)制度供求矛盾协调与制度供给路径

1.绩效预算制度供求矛盾一是导致制度供给结构性失调。非正式主体零散的、低水平的、重复或雷同的制度供给越来越多,正式主体局部的、原则性的一般性制度创新已开始出现,但制度供给仍然处于经验介绍、模型认知、初步摸索阶段,各主体远未达成共识、形成合力,更不必说系统、成熟的制度供给了。二是导致制度有效需求不足。表现在有强烈制度需求的学生、家长、社会和教职员工因为预算管理专门知识缺乏而供给能力弱,或者因为预算管理民主化、法制化进程滞后而难以参与制度供给;有制度供给职责和供给能力的国家主管部门和高校管理者又因为创新的高成本和高风险与部门利益、官员利益不匹配而无供给意愿。

2.要解决上述问题,必须建立制度供求矛盾协调机制。该机制的主要内容和近期目标是:在资源优化配置与高校持续发展的创新目标下,加快高校预算管理法制化和民主化进程,以制度供给正式主体为主导,激励非正式主体创新并借鉴其成果,合理安排创新层次和成本分担,形成制度创新协力群体,促进高校绩效预算制度创新尽快进入方案设计和试点改革阶段。

3.制度供给的基本路径。完全意义上的西方新绩效预算管理理念在我国高校管理中适用还有相当长的路要走。我们只有充分肯定历年来高校预算管理改革成果并以此为基础和依托,坚持“效率优先、结果导向”原则,总体安排,分步推进。首先,国家主管部门必须在政策导向、学术交流、技术引进、信息管理、软件开发等方面继续发挥主导作用;其次,高校管理者应该利用其基层创新主体的信息优势,形成共识、积极试点、强力推行,在实践中不断改善制度运行环境和制度供给的深层次开发;再次,广泛汲取群众和社会创新成果,教育和培训制度需求主体,使非正式供给主体有机会和能力参与绩效预算制度的供给过程。