论析政府会计制度完善

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政府会计是指以政府为会计核算主体，对政府的资产负债情况和收支情况进行记录、计量、核算和报告，以提供政府运行的宏观经济信息，并反映政府履行经济责任情况的会计系统。当前，国外许多国家都已建立了政府会计制度，定期向社会公布政府的财务收支情况和资产负债情况，以接受社会监督、考察政府的经济责任。如美国联邦政府要定期提交会计报告，并由审计总署进行审计。而我国目前尚未建立政府会计制度，只是通过预算会计核算政府的预算收支。

一、政府会计制度缺失的负面影响

由于我国没有建立政府会计制度，各级政府不对自己的收支和资产负债进行核算，由此产生了一系列问题，主要表现为：

第一，不能全面反映政府的收支情况，不利于进行科学决策。目前政府的核算，只是通过预算会计进行的，不论其核算的范围、内容，还是核算方法都不能适应市场经济条件下政府工作的需要。从核算内容来看，主要是预算收支，而对其他收支未进行核算，也未对政府资产和政府负债进行核算。从核算范围来看，未能将政府所有和控制的经济实体以及项目纳入核算。从核算方法上看，主要是使用收付实现制，未将应计的收支纳入核算，不能合理反映期末结转事项，也不能真实地核算成本费用，并造成会计信息不准确。从报告体系来看，目前还只是一个总预算收支报表，还没有提供对外的报告。

第二，不对资产和负债进行核算和报告，不利于政府进行有效管理。由于目前政府的核算体系还只限于预算收支的范围，而对大量的政府资产和政府负债，还没有进行有效的会计核算。这样政府不能全面把握其资产和负债，也就很难有效管理和使用其资产，不能合理安排其负债，形成财政风险。许多政府资产流失，负债累累而不能得以反映，这就是由于政府会计缺失而导致的无效管理。

第三，没有完整的对外报告体系，不利于外部监督。目前由于没有实行政府会计制度，外部不能了解政府的财务情况，也就无法对其实施有效的监督。人大不了解政府的资产和负债情况，也就无法对政府管理和使用国有资产情况，及政府的负债情况进行监督。社会公众也无法通过政府的对外报告来了解政府的财务收支，也就不能对其管理财政资金和国有资产情况进行有效监督。例如，当前许多地方政府，为了搞形象工程、政绩工程，形成了大量负债，但这些负债却得不到核算和报告，也就无法对其进行监督。

二、建立政府会计制度对改进审计工作的意义

建立政府会计制度的意义，在学术界已多有论述。就审计工作而言，也有其独特的价值，主要体现为：

第一，有利于对政府的全面监督。实行政府会计制度以后，政府要全面核算其收支和资产负债。审计机关就可以通过政府会计的核算体系，来了解和全面掌握政府的经济活动，并对其进行审计监督。这就可以改变目前审计机关经常遇到的，政府部门不能或者是无法提供全部经济活动资料，不能总体把握其财务收支的总体情况和资产负债情况的局面，从而极大地提高审计监督的完整性和有效性。

第二，有利于决算审签制度的真正落实。前几年，审计机关就提出了对预算单位的决算报表进行审签，并进行了试点。但是，在实际工作中，执行这项制度遇到的一个问题是，政府部门不能提供全面反映其收支的会计报表，所能提供的只是其为满足预算管理需要而编制的就单项预算资金所编制的单项预算收支报表，没有一个统一反映其全部收支的会计报表。在这种条件下，对报表签署审计意见，就存在许多困难。如，不明确对那个报表签署意见，签署意见如何表述，审计机关如何对所签署的意见承担责任等。只有实行政府会计制度，才能有一个统一的、全面反映政府收支和资产负债的财务报告体系，审计机关才能在全面审计的基础上，对其发表意见。这样报表审签制度才能真正发挥作用。

第三，有利于对政府领导经济责任的审计。在开展领导干部经济责任审计时，特别是对地方政府领导和政府部门领导的经济责任审计时，经常遇到的问题是，不好确定政府领导的责任范围，缺少能反映政府领导经济责任的资料。政府会计制度的建立，将能通过政府财务报告全面反映政府的经济活动，反映其收支情况，反映其资产和负债情况。有了这样一个政府会计体系，就为评价政府的经济责任提供了基础。审计机关可以通过对政府会计资料的检查，对政府财务报告的真实性，政府经济活动的合法性，及政府工作的有效性进行审计并发表意见，实现对其经济责任的审计评价。

第四，有利于审计机关对权力的制约和监督。审计对权力的制约与监督，首先是对政府权力的监督。从经济权力角度来看，政府权力包括：预算资金的分配权，国有资产的占有、使用和管理权，政府收入的分配权，政府其他资源的分配和使用权，政府负债的优先支付权等等。而要对这些权力进行监督，就要有一个能够反映这些权力行使情况的载体。实行政府会计制度，建立政府财务报告体系，将提供一个能较全面地反映政府经济活动的核算和报告资料，进而为审计机关对权力的监督提供条件。

三、审计机关要积极推动政府会计制度的建立

建立政府会计制度，是一场关乎政府的公开透明、政府管理方式和预算管理制度的变革。这一制度的建立将是一个复杂的系统工程，既有技术层面的问题需要解决，也涉及到部分政府及其部门的利益，必然会遇到一些困难和阻力，需要多方的努力才能实现。审计机关在政府会计制度的建立中要发挥积极的作用，以推动这一制度的早日出台。

审计机关在政府会计制度的建立中能从以下几个方面发挥作用：

首先，对政府进行会计核算，其目的是为了提供有关政府经济活动的信息，而审计机关作为一个对政府经济活动进行监督的机关，其所需的信息是政府会计应当提供的。这样审计机关就要积极地提出自己的信息需求，以便在制定政府会计制度时考虑这些需求。

其次，审计机关在审计过程中能够发现政府经济活动的管理控制措施、相关会计核算和信息提供等方面存在的问题。将这些问题进行汇总和反映，就能为制定政府会计制度提供参考。

再次，审计机关在长期的审计实践中积累了政府经济运行和会计核算的经验，而且有了一支专业队伍，能够为政府会计制度的建立提出专业建议，并可直接参与这项工作。

最后，政府会计制度出台后，审计机关可以利用其独特的地位，在具体的审计活动中查处不遵守或者对政府会计制度使用不当的行为，以促进这一制度的落实，并为完善制度及时反馈信息。

四、当前审计机关应开展的工作

第一，总结审计中遇到的与政府会计制度缺失相关的问题。审计机关在过去的审计中所遇到的一系列问题，如地方政府负债过大，寅吃卯粮，而在预算报告中不能进行反映，形成财政风险；政府部门不能提供全面反映其收支的综合会计报表；地方政府的收支不能真实反映，开展了一系列与其财力不相符的投资活动等。这些问题的出现，在一定程度上是由于没有政府会计制度而引起的。审计机关应结合工作中遇到的问题进行总结分析，认真研究那些需要通过建立政府会计制度来解决的问题，为这一制度的建立提供有价值的参考意见。

第二，向政府和人大报告政府会计核算中存在的问题，积极建议实行政府会计。针对政府会计缺失而引起的问题，审计机关应积极地向政府反映情况，并向人大提出建议。建议人大和政府推动政府会计制度的实施。

第三，在审计中收集政府会计所需要的信息，为实行政府会计制度积累经验。审计机关要在财政审计和预算执行审计中注意收集政府会计核算方面的信息，研究政府经济活动中存在的问题。如哪些问题是由于会计核算不完整造成的，政府哪些事项需要纳入统一会计核算，哪些事项在政府的相关报告中应予以反映，哪些现有的核算和报告制度应进行改革等。将这些信息资料进行汇总研究，并向有关部门进行沟通，为制定政府会计制度提供参考。

第四，在审计中关注政府会计缺失的风险领域。在尚未建立政府会计制度之前，审计机关应在财政审计和预算执行审计中关注那些由于政府会计缺失而形成的风险领域。如政府负债，国有资产出让的收入（如土地出让收入），国家财产的收益分配和使用，政府建设项目的资金来源，政府通过下属机构筹集资金的情况，提供对外担保形成或有负债的情况等。

第五，要及早研究政府报告的审计制度。按照国际上通行的做法，推行政府会计后，政府财务报告都要经过审计机关的审计之后才能向立法机关报出或向外界公布。对政府报告的审计是政府会计制度的一个有机组成部分。与政府报告相对应的政府会计核算在范围、内容和方法上都会作出相应的调整，所以审计机关必需及早研究对应的审计制度和相关的技术方法，为这一制度的实施提前作好准备。