学校会计预算模式探讨

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【摘要】绩效预算作为一种预算模式,在引导政府在市场经济中提高效率,发挥宏观调控作用等方面起到了重要的作用,面对绩效预算这一新的预算管理模式,文章从实际出发,就高校在绩效预算的视角下,如何规范会计基础工作,提高会计信息质量,保证绩效预算的逐步实施进行探析。

【关键词】绩效预算;规范;会计基础工作

绩效预算是在20世纪50年代伴随着关注公共支出及其结果而出现的一个新的预算编制模式,包括绩、预算、效三要素。绩是指业绩指标,表明申请财政拨款是为了达到某一具体目标或计划;预算是指达到这一业绩所需的拨款额;效是指业绩的考核及业绩与预算挂钩的方式。因此,绩效预算是一种结果导向型预算,利用”预算”这一财务管理的主线,对预算主体内部各部门、各种财务及非财务资源进行控制、反映与考评等一系列活动,通过绩效预算可以有效压制不断膨胀的支出需求欲望,为预算管理注入理性因子,提高预算编制和财务决策的科学性。从目前来看,绩效预算已经开始成为西方发达国家主要的预算模式,它在引导政府在市场经济中提高效率,发挥宏观调控作用等方面起到了重要的作用。

近年来,我国相继制定了《中央本级项目支出预算管理办法(试行)》(财预字[2002]356号)、《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》(财教[2003]28号),并按照充分试点、逐步实施的原则,绩效预算模式在“零基预算”的基础上已在若干项目中实施。作为预算管理体系中的重要组成部分的高校,许多学者从高校预算绩效评价的必要性、原则、机制、评价体系、评价指标等方面进行了研究,这些研究取得了一定的成果,包括制定、执行、控制、评估等环节。然而“绩效预算”是一个系统工程,它的实行有许多条件限制,诸如法律环境、功能预算等等,但笔者认为实施绩效预算最重要的限制条件是会计信息质量问题。而会计信息的来源——高校所有的经济业务事项,又都在会计的记录与控制之下,因此绩效预算编制、执行和评价都离不开重要的手段——会计基础工作。只有规范的、扎实有序的会计基础工作,才能确保提供的会计信息真实、完整,才能为高校制定经济政策和实施内部管理提供可靠的依据,才能为绩效预算提供可靠的基础保障。高校要推行绩效预算并很好的实施,规范会计基础工作是无法逾越的阶段。

会计基础工作是会计工作的基本环节,是经济管理的重要基础,包括机构、人员、核算、监督、制度等多个方面。规范会计基础工作,作为一种行为机制,是保障和促进会计目标实现的一种制约力量,即会计机构的设置及会计人员的配备、内部会计管理制度的建立必须达到《会计基础工作规范》的要求,会计核算、会计监督、会计电算化和会计档案管理必须按《会计基础工作规范化管理办法》要求的会计工作标准和会计核算流程进行。笔者以从事多年高校财务管理工作的经验来看,基于绩效预算下的高校规范会计基础工作应着重抓好以下几个方面。

一、以人员为根本,规范高校会计基础工作关键环节

“绩效预算”是由财务部门编制的,也是由财务部门来执行的,最后的绩效评价和分析都必须依靠财务部门来完成。高校单位负责人、会计机构负责人、会计人员的思想理念、道德素养、业务水平,是做好会计基础工作的关键,也是“绩效预算”能否实施的的决定因素。

(一)单位负责人要树立重视会计工作的理念

《中华人民共和国会计法》(以下简称《会计法》)第四条规定:“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。”高校单位负责人是本单位会计行为的主体,作为第一责任人的学校领导要切实履行《会计法》赋予的职责。第一,在思想上高度重视会计基础工作,督促财务部门加强会计规章制度建设,建立健全内部监督机制,支持会计人员严格行使核算和监督职能。第二,要强化会计法规学习,增强自身承担会计责任的法律意识,单位负责人不能做一个盲目的“签字人”,掌握一些会计方面的法律制度常识,才能做到落笔心中有数。第三,要懂得一些财务管理知识,因为财务报告的阅读,需要运用财务管理知识去理解;经济决策的制定需要运用财务管理知识去作出实时的、正确的判断和决策。第四,要把握会计工作的运行情况,组织建立健全有效的内部控制制度、内部制约机制,保证领导者的管理意志在各个环节得以实施,保证办理会计事务的规则、程序能够有效防范、控制违法和舞弊等会计行为的发生。

(二)会计机构负责人要具备职业管理的能力

会计机构负责人,在单位负责人的领导下,负有组织、管理本单位所有会计工作的责任,其素质的高低,直接关系到整个单位会计基础工作的水平和质量。高校会计机构负责人的任用更应高标准、严要求。一是思想品德要硬。应能坚持原则,廉洁奉公,遵守会计职业道德,严格执行财务制度,敢于抵御不正之风,二是任职资格要严。财务工作是一项专业性极强的技术工作,又是一门管理科学,会计机构负责人除取得会计从业资格证书外,还应当具备会计师以上专业技术职务或者从事会计工作三年以上经历,这应该成为不得突破的硬性规定;三是政策业务水平要精。要熟练掌握国家财经法律、法规、规章和方针、政策以及高校财务管理的有关知识,并能对下级实施有效的指导,以防止高校的会计事项走入法律的“盲区”和工作的“误区”;四是组织管理能力要强。会计机构负责人应具备建立、完善、指导学校内控制度的能力,具备监督及评价制度执行情况的能力;能运用会计专业知识和工作经验,建立校内会计核算体系,有对会计处理原则、方法等进行合理且合法的判断和选择的能力;具备相应的决策支持能力,能充分利用自己掌握的正确资料,以优化的资源配置为目的为校领导提供建设性意见,使决策具有超前性、正确性。

(三)会计人员要有良好的素质

会计人员是会计工作的主要承担者,他们的素质、水平、能力将直接影响着会计职能的发挥。新时期的高校会计人员应具备以下几方面的素质。一是要具备良好的道德修养,它要求会计人员做到自重自省、自警自励、自律慎独,忠于职守、尽职尽责。二是要懂法守法,只有熟悉财经法律、法规和国家统一的会计制度,在处理各项会计业务时才能做到依法办事,客观公正。三是要具有学习能力和适应能力。会计人员在学好、学透、用好《会计基础工作规范》各项规定的情况下,应经常参加继续教育培训,不断更新知识、开拓视野、增强理财能力。

二、以制度为准绳,规范高校会计基础工作内控环节

绩效预算管理自始至终都是在落实各项会计管理制度。按照《会计基础工作规范》合法性、适应性、规范性、科学性原则的规定,高校应从实际出发,建立健全科学、合理,切实可行的内部会计管理制度,使会计基础工作有章可循,照章办事。

(一)建立高校内部会计管理体系

内部会计管理体系是指一个单位的会计工作组织体系,也是单位开展会计基础工作的前提,高校应建立完整的内部会计管理体系,包括:明确高校领导人对会计工作的领导职责,决定会计机构的设置、明确会计机构以及会计机构负责人的职责,明确会计机构与其他职能机构的分工与关系,确定高校内部的会计核算组织形式。

(二)建立会计人员岗位责任制度

高校完成了内部会计管理体系建立后,首先就要建立会计人员岗位责任制度,按会计机构内部会计工作的内容和会计人员的配备情况,将会计工作划分为若干个岗位,并按岗位规定职责。会计岗位责任制度对会计人员是全员性、全过程的约束,涉及到会计工作的每一个环节,做好这项工作关键要设置好会计岗位。从目前高校的核算规模上看,应设置会计管理、基本会计和会计电算化三类岗位。会计管理岗位按职务应设置基本会计和会计电算化岗位,按所从事的会计工作再确定具体的职责权限。设置会计岗位要实行不相容职务相互分离原则,符合会计回避制度的要求,并确定会计工作岗位轮换办法及具体的考核办法。

(三)建立健全内部控制制度

一是建立涉及现金、银行的相关制度,保证高校货币资金的安全。二是建立账务处理程序、内部牵制和稽核、电子信息技术控制、实物验收、财产清查、财务收支审批等相关制度。对会计基础工作在内容、格式、范围、程序、权限等方面设置限制条件,以保证会计核算资料真实、准确、完整、合法。三是建立会计电算化管理制度。建立健全会计电算化工作的组织和实施、会计电算化知识培训、会计电算化软硬件的配备和管理、会计电算化岗位的设置与职责、会计电算化操作管理、会计电算化档案管理等管理制度。四是建立预决算管理制度。明确预决算管理的体制、程序、方法并有预决算执行情况的考核办法。对于已实行绩效预算的项目,制定详细的管理体系、确定指标体系,并建立执行情况的具体考核办法。五是建立财务分析制度。及时把握会计数据的异常情况,有的放矢,纠正偏离。六是建立会计档案管理制度。包括会计档案管理部门,归档的范围,档案整理、保管、借阅,保管期限和销毁要求等,以保证会计档案的安全、完整。

三、以核算为基础,规范高校会计基础工作核心环节

绩效预算是一种“效益预算”,是一种以“产出”或“结果”为依据的预算。其执行阶段与会计核算是并行的,会计核算是会计的基本职能,是从数量上连续、系统、完整地记录、计算和报告单位的经济活动情况,也是规范会计基础工作的核心环节。只有按严格的标准和程序核算出的会计资料,才是完整的、可信的,对绩效预算结果的考核也才是真实的。因此要扎实做好以下工作。

(一)严格做好原始凭证的填制和审核工作

原始凭证的填制和审核是会计核算的基础,记账凭证、会计账簿、会计报告数据都是直接或间接的取自原始凭证,填制和审核原始凭证,不仅是为经济管理提供真实可靠的数据资料,也是实行会计监督的第一关口。因此,高校会计核算首先应从填制和审核原始凭证着手,规范自制原始凭证格式,严格审核外来原始凭证,切实做到只有具备金额准确、要素齐全、手续完备的原始凭证才能作为付款、入账的依据。

(二)强化记账凭证的填制和管理

记账凭证是登记账簿的直接依据,在该环节,要注重对原始凭证的进一步审核,根据审核无误的原始凭证,填制记账凭证。各高校已普遍实行会计电算化,其使用的软件应经过财政部门认定。无论自动还是手工填制的记账凭证,都要按照经济业务事项的内容加以归类,并据以确定会计分录,记账凭证应序时编号、附件齐全、摘要简明、数字准确、签章齐全、装订成册。

(三)规范会计账簿的设置和登记

高校应根据核算内容及具体会计业务的需要设置会计账簿。具体包括:总账、现金、银行日记账、明细账等和其他辅助性账簿。账簿设置应做到要素齐全、格式规范,序时登记,定期结账、及时对账,并定期或不定期地对各种财产物资、货币资金、往来款项情况进行清查,以保证账实相符。按月编制银行存款余额调节表并及时处理未达账项,账簿要定期打印装订成册。

(四)注重会计报告的编制和分析

应充分认识到财务报告编制的重要性,抓住财务报告的真实性、完整性、准确性、及时性四个特点,在保证账实相符的基础上,按照规定的报表种类、格式和要求,依据登记完整、核对无误的账簿记录和其他有关资料,定期编制“资产负债表”、“收入支出表”及其他报表。切实做到数字真实、相互衔接、计算准确、内容完整、说明清楚、装订成册,对报表数字内涵进行比率和文字等方面的深入分析,使上级主管部门和其他报表使用者能对学校的财务状况更加清晰明了。

(五)加强会计信息化运用和管理

会计信息化实现了会计数据处理的自动化,实行会计信息化的高校,“绩效预算”将会推行得更快,做得更细、更实。但也使得会计信息系统所潜伏的控制风险比手工会计系统更大、更复杂。一是要提高防范风险意识。包括软件要达标,安全保密工作要做好。还要有软硬件故障维护、防范、补救措施,对计算机病毒要有校园网、财务局域网和单机三级防治措施,确保会计数据完整。二是要实行严格的控制操作程序。包括实行严格的授权控制,严格的密码管理,严格的登记制度。

四、以监督为手段,规范高校会计基础工作约束环节

绩效预算实现了绩效与预算的匹配,硬化了预算约束,因此,高校在重视会计核算职能的同时,更要注重有效地发挥会计监督职能。从而保证绩效预算按正确的轨道运行。

(一)提高依法监督意识,保证会计监督质量

一要提高会计人员对于会计监督职能的认识,明确会计监督职责和权限,增强会计人员依法办事的观念,培养客观、公正、廉洁的工作作风,使每一位会计人员都能按照法律法规的要求行使监督权利,从而提高对会计业务的理性判断能力。二要制定行之有效的工作流程,按内部稽核、相互牵制等会计环节要求,设计出既满足核算需要,又能有效实施监督的会计工作流程。三要大力宣传内控制度,高校应充分利用校园网、财务网站、校报等媒体,加大会计法规的宣传力度,使经费的管理者、使用者都能知法、懂法,努力营造实施会计监督的良好环境,力争从源头上规范会计监督工作。

(二)严格执行内控机制,强化岗位程序监督

一要严格执行会计岗位监督。会计机构负责人和会计人员任用回避制度、会计岗位不相容职务分离制度、出纳定期轮岗制度,离任会计履行严格的交接制度。二要切实履行程序监督。实行授权批准制度,实行钱、账、章分管制度,票据专人管理登记制度,账务处理程序制度,会计档案保管与交接制度,电子信息技术内部控制制度。三要依法实施事前、事中、事后全过程的监督。对将要发生的经济活动做到事前参与,对正在发生的经济活动坚持核算与监督并行,对已经发生的经济活动进行深入的分析和检查。会计岗位内控流程图如图1。

(三)完善监督体系建设,加强会计自身监督

一要加大内部审计力度,高校内部审计部门,对单位财务收支活动要实行定期、不定期的审计,严格做好自查自纠工作。二要定期或不定期的接受上级主管部门委托社会审计机构实施的年度财务收支审计,用第三者公正的评价及建议,来发现会计工作可能出现的偏差。三要积极配合财政、物价、税务等相关部门的专项审计,以保证财税、物价政策执行到位。四要实行财务公开,在职代会上报告年度财务收支情况,接受教职工的监督;在校园网和公示栏公示物价许可的收费标准,接受全体学生的监督。

五、以建档为原则,规范会计基础工作最后环节

绩效预算标准的制定和评价,需要借助当年或以前年度的会计档案资料来完成。因此,高校的会计档案整理和保管工作要做到科学、规范、有序。一是严格执行会计档案管理制度。要认真按制度规定的时间要求和质量要求去保管,对会计纸质资料的管理,要做好防霉、防潮、防火措施。会计凭证、会计账簿、会计报表和其他会计资料,要传递及时、整理装盒、卷页清楚、归档入柜。对会计电子档案管理,要做好防火、防潮、防磁、防尘措施,并要做到双备份异地存放、定期检查和复制。二是会计及档案管理人员要熟悉和掌握会计档案的收集范围,掌握规范整理档案的操作技能,对会计凭证、会计账簿、会计报表要做到签章齐全、目录清楚、装订整齐。

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