省域循环经济立法思索
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本文作者：欧伟一作者单位：福建省湄洲湾职业技术学院
(一)资源、环境利用现状的迫切要求
近年来，福建省经济正在稳步快速地增长，在积极响应中央提出的“又好又快发展”的同时，随之而来的是对资源的过度开发、农药化肥滥用所造成的水土污染、大气污染、海洋污染、食品污染、资源综合利用率低等问题，例如过度围垦和养殖造成的湿地缺失及海体赤潮、安溪茶叶农药超标事件、紫金矿业污染事件等等。同时，福建省对废弃物的回收利用、对污染物特别是高危固体废弃物的无害化处理也才刚刚起步，与国内工业发达地区相比存在较大的差距。因此，根据福建省生态环境整体分布的独特性，响应福建省政府提出构建海洋强省的战略目标而海洋生态环境相对脆弱和不可再生的特点，借鉴发达国家和地区利用资源和环境、发展循环经济的成功经验，建立健全有别于兄弟省份的具有差异性和前瞻性的福建省地方循环经济立法体系，并且出台相关的配套法规规章，为福建省内资源、环境的综合利用和可持续发展提供法律保证。
(二)经济可持续发展的必然选择
经济可持续发展的核心思想是:既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要构成危害，维持基本的代际平衡。长期以来，我们错误地将经济的增长建立在牺牲后代人生存环境的基础上。而循环经济是一种以资源高效利用和循环利用为目标，以低投入、低排放、高效率为特征，以生态产业链为载体的生态经济系统。它把依赖物质能量单向流动的发展，转变为依靠资源循环来实现生态持续性、经济持续性和社会持续性的发展。因此，循环经济的实施必将带来经济社会的可持续发展，完善循环经济的福建省地方立法，既能进一步落实中央提出的科学发展观，也能促进我省经济实现可持续发展的战略目标。
(三)突破绿色贸易壁垒，参与国际竞争的重要保障
虽然我国已经成功加入世界贸易组织，根据世贸组织要求，关税等贸易壁垒不断减少，但随着全球环保意识加强，许多国家正转向以苛刻的环境保护技术标准来构筑新的贸易壁垒，即所谓的“绿色贸易壁垒”。如福建的家具出口至欧盟，曾由于甲醛超标，而遭遇退货，无法正常销售。因此，要想使福建的产品在国际贸易中突破这些绿色壁垒，使其更符合国际通用标准，也必须加强循环经济立法，通过清洁生产、清洁消费，使这些出口产品达到国际通行的“绿色标准”，为产品国际化扫清障碍。加强循环经济的地方立法也是福建产品实现“走出去”战略的关键环节。客观而言，这些年来，福建省在发展经济的同时，也重视资源的利用与开发，在循环经济，环境保护方面都做了不少的尝试，为进一步完善循环经济法制体系奠定了基础。与此同时，福建省具有后发优势，在发展的过程中可以绕开某些发达地区先污染后治理的道路，采用先进工艺和设备，及早进行经济质量的调整，探索出一条经济与环境发展并行的可持续发展道路。因此，笔者认为，在福建省进行循环经济立法不仅是必要的，也是可行的。
关于完善福建循环经济地方立法的几点建议
(一)明确福建省循环经济地方立法的模式
地方性循环经济立法中也确实涉及到许多经济立法的规则，但是地方性循环经济立法更多立足于当地的特色，确立符合生态规律和环境保护要求的增长模式。福建省地方性循环经济立法应当坚持经济和环境资源一体化的思想，并尽量避免或减少与国家法律和福建省原有环境资源法规的重复，使福建省地方性循环经济立法真正成为推动福建省循环经济发展的、名副其实的专项法，而不是用循环经济法去取代或包含福建省其他环境保护和资源开发的法规。对于现行国家和省级立法未作规定的内容，福建省地方性循环经济立法可以规定细致、全面的法律制度，以保证法规的可操作性。对于现行国家和福建省立法己有规定的内容，福建省地方性循环经济立法应当总体重申现行立法确定的基本原则、政策、方针，但在某些方面可调整、补充、细化相关法律制度。
(二)定位福建省循环经济地方立法的性质
与循环经济立法实施机制确定的一个问题是循环经济立法的性质选择或基本立法思路。目前主要有两种主张:一是将《循环经济促进法》设计为规范法、强制法或“硬法”。持这种主张的人强调法律的规范性、强制性、制度性，要求将福建省循环经济立法设计为发展循环经济活动的行为准则的“硬性”条款，以制裁那些不积极发展循环经济的单位和个人。二是主张将福建省循环经济立法定位为促进法，属于政策法，以指导、引导福建省循环经济的健康有序发展。如美国的《国家环境政策法》。笔者认为，法律的作用不仅在于制裁违法行为，预防违法行为的发生，更重要的是，法律在制裁的同时也具有某种引导作用，即通过法律的实施而对一般人今后的行为发生积极影响。因此，在制定法律时，特别是在从事福建省循环经济立法时，应改变过去只注重否定性法定后果而轻视肯定性法定后果的立法模式，在内容上除了应设置一些条款惩罚违法者外，还应有相应的条款充分调动行为人的积极性，鼓励他们积极参与。同时，这种“政策法”、“促进法”也应含有强制性、可诉讼性的法律条款，使法律条文更具有可操作性。综上，笔者认为，福建省地方性循环经济立法的性质应当定位为“政策法”、“促进法”。
(三)完善福建省循环经济地方立法的原则福
1、科学发展原则。科学发展观不排斥经济增长，树立和落实科学发展观，必须首先继续坚持以经济建设为中心。科学发展原则的内涵还应当包括:循环经济是提高经济效益的重要基础，即通过提高资源利用效率，减少生产过程的资源和能源消耗;延长和拓宽生产技术链，将污染尽可能地在生产企业内进行处理;对生产和生活用过的废旧产品进行全面回收，通过科学技术处理对废弃物进行无限次的循环利用;对生产企业无法处理的废弃物集中回收、处理，扩大环保产业和资源再生产业的规模，扩大就业。2、因地制宜原则。要求福建从自己的实际出发，要求各区(市、县)结合本地企业和区域的资源存量、环境状况、交通、消费特点等实际情况，扬长避短，合理调整自己的产业发展方向和发展规模，确定本企业和本区域的优先发展的产品和产业，把产业结构调整和引进、发展高新技术、区域改造结合起来，在发展中不断地调整循环经济发展战略。3、统筹规划原则。指在福建省辖区内经济、社会和环境保护相统筹的基础上，制定国民经济和社会发展中长期计划与年度计划、环境保护规划、城市规划、村镇规划、土地规划、森林规划、污染防治规划、城市环境质量控制规划、自然生态保护、环境保护科技发展规划等。在福建循环经济法律规范中，强调工业、农业和第三产业发展的产业统筹规划;强调企业和全省的就业与社会保障负担、生态环境保护、企业债务和区域财政负担的负担统筹规划;强调循环经济发展必须借助的行政、宣传、法律、教育和科技发展等保证措施的统筹规划。4、强化监督原则。是指通过制定循环经济的法律规范，明确各方面的法定职责，强化法律责任刚性。通过立法，使政府及其相关部门及其相关企业、消费者在发展循环经济方面的权利与义务都有明确的法律规制，谁有违反循环经济发展的行为，谁就将依法受到其法律追究，承担其法律责任。5、示范借鉴原则。该原则是为了保证循环经济循序渐进地发展，可以结合福建省的实际，建立重要技术、工艺、设备和区域的示范制度。通过建立有本省特色的生态工业园、生态农业基地、生态社区等示范以带动面上的循环经济良性发展。如可以选择物耗与能耗高、污染严重的企业进行清洁生产示范;选择主要的工农业废弃物和废塑料、家电、电子产品、包装等进行回收、集中、拆解、再用或再生利用、最终处理处置的全过程示范;循序渐进地在全省范围内分步实施循环经济模式示范，形成有福建特色的生态工业园、生态农业基地、生态社区等。同时注意借鉴国际国内循环经济的成功范例，如国际上最成功的生态工业园区丹麦的卡伦堡生态工业区和广西贵港国家生态工业(制糖)示范园区等，促进福建循环经济的发展。
(四)界定福建省循环经济地方立法的调整对象
1、资源综合利用。资源综合利用是我国一项重大的技术经济政策，也是福建省一贯推行的有效制度。资源综合利用主要包括:在矿产资源开采过程中对共生、伴生矿进行综合开发与合理利用;对生产过程中产生的废渣、废气、废水、余热、余压等进行回收和合理利用;对社会生产和消费过程中产生的各种废旧物资进行回收和再生利用。2、清洁生产。清洁生产是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。福建省依山傍海自然资源丰富，应当充分利用风能、太阳能、水能、地热能、潮汐能等可再生能源。3、废料回收与再生利用。废料回收与再生利用是指包括收集、分类、消毒、处理以及再利用那些可能成为废物的材料，使之以原材料的形式进入经济领域，用于生产新的、再生的或复合的产品，并使其符合相应的质量技术标准。如企业应当采用先进或者适用的回收技术、工艺和设备，对生产过程中产生的余热、余压等进行综合利用，对生产过程中产生的粉煤灰、煤研石、尾矿、废石、废料、废气等工业废物进行综合利用。4、清洁消费。绿色消费，也称可持续消费，是循环经济发展的内在动力。它是指一种以适度节制消费，避免或减少对环境的破坏，崇尚自然和保护生态等为特征的新型消费行为和过程。这种消费模式不仅包括购买和使用绿色产品，还包括物资的回收利用，能源的有效使用，对生存环境、对物种的保护等，例如福州市政府2012年出台对城市生活用水、用电、用气实行定额和分时购买制度就是对清洁消费制度的有益尝试。5、循环经济产业园区。循环经济产业园区，是指按循环经济模式规划、建设、改造的产业园区。循环经济产业园区的重要表现形式是循环经济示范区。循环经济示范区是一种以污染预防为出发点，以物质循环流动为特征，以社会、经济、环境可持续发展为最终目标，最大限度地高效利用资源和能源，减少污染物排放的示范区域。积极发展循环经济产业园区是在园区层面积极探索循环经济发展的有效手段。6、循环农业。循环农业要求积极调整农业生产布局和产品结构，发展绿色产业和无公害食品，积极提高土、肥、水、种、药等投入要素的效率，推广使用高效安全生物农药，综合利用秸秆、牲畜粪便等废弃物，发展沼气等农村替代能源。循环农业是循环经济的重要组成部分。
(五)完善福建省循环经济地方立法的内容
福建省在循环经济地方立法过程中，首先在立法层面应该建立和完善《循环经济促进法》的相关配套法规和实施细则，如环境质量评价制度、许可证制度、排污收费制度、绿色国民经济核算制度、环境标志制度、环境税收制度、绿色消费制度、财政环境投入与信贷鼓励制度、排污权交易制度等;其次针对循环经济法本身涉及繁多的专业性、技术性标准，而地方立法操作性又不强的特点，应该加快整合2001年到2012年间出台的福建省地方循环经济的相关法规规章条例和文件，制定符合福建省省情的《福建省循环经济促进条例》，在制度上做到有法可依;第三，在司法层面应该建立激励与约束机制，防止部门和地方利益法定化，以保证区域内循环经济法律法规的正确执行和顺利实施，做到有法必依;第四，在执法层面应该明确界定循环经济法律法规在法律上的权利和义务主体，坚决杜绝部门或行业垄断，对执法中有利可图的事情争着管，无利可图的事情踢皮球，如争管辖权、审批权、罚款权，而推托责任和减少义务等现象应该依法规范，以保证循环经济法能落到实处，做到执法必严，依法行政;第五，设定法律责任和受到损害时的救济途径、设立公众参与和监督制度、设立第三方独立测评制度、实施过错问责制度等等，做到违法必究。
