市域种子市场监管状况及策略

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本文作者：王印作者单位：湖北省十堰市种子管理局

十堰市位于湖北省西北部，与豫、陕、渝三省（市）接壤，属南北气候过渡带，是以旱作为主的农业区，地面海拔高差悬殊，最低海拔87m，最高海拔2740.2m，相对高差2653.2m。由于地理位置与自然气候的特殊性，具有不同的生态环境和良种区域，给种子市场管理带来了一定的难题。随着种子管理体制改革的不断深入，“政企”彻底分开后“，三位一体”的种子经营管理体制宣告结束，过去以种子部门为主体的经营销售格局被打破，呈现经营市场多样化格局。近年来，十堰市各级种子管理机构以种子执法年活动为契机，狠抓队伍建设，不断提升执法手段，强化市场监管力度，种子市场监管水平有了稳步提高，种子经营秩序明显好转。但由于种子行业具有很强的专业性和特殊性，种子市场监管工作仍存在一些问题和不足，亟待解决。

1种子市场现状

十堰地区年常用耕地面积14万hm2，各种农作物年用种量在600万kg。全市有规模较大的种子生产、经营企业5家，经营或代销不再分装的种子门店1100多个，从事种子生产、经营的人员1200多，这些人员一是年龄跨度大，从21岁到65岁各年龄段都有；二是文化水平差异大，小学文化的占48%、高中专文化的占41%、具有大专学历的占10%，本科及以上学历的占1%；三是人员构成比较复杂，有刚毕业的大学生、农民、下岗职工，还有一些兼职人员等；四是个人素质良莠不齐。受这些综合因素的影响，他们在接受和理解法律、法规、农技等相关知识的能力上差异非常大，给种子市场的监管工作带来极大的压力。目前十堰地区种子经营分3块：一是以湖北天下足、竹山种业有限公司、竹溪地丰种子公司、十堰蔬菜种子公司为主体的种子销售企业；二是以邮政系统为主的三农服务中心，全市共计100个乡镇分中心；三是乡镇农技服务中心为主体的种子经营网点，这些经营网点互相拆台、互相监督、互相挤兑，以致形成错综复杂的种子销售体系，也给种子市场监管增加了难度。

2存在的问题

2.1品种杂，引种渠道乱

十堰地区目前带有批发性质的种子经营企业25家，玉米品种80多个，水稻品种60多个，油菜品种50多个，小麦品种30多个，蔬菜品种更多，这些品种有60%来自外省近百家企业；无论从品种数量方面还是品种来源方面，相比本地用种量都差别较大。体制改革后，种子管理机构完全退出种子经营行业，种子市场失去了经营主导者，那些规模大、资质全、信誉好的大型种子生产经营企业在各地实施委托制，对于十堰地区这样市场规模小，用种量不大的地方不屑关注，当地从事种子批发业务的商家引种无门，让一些资质不全、技术落后、生产条件差、经营规模小或非法种子生产经营企业有了可乘之机，特别是非主要农作物种子大量涌入市场，种子品种杂，引种渠道乱的现象在十堰地区尤为突出。

2.2违法经营时有发生

十堰市种子市场除了持证照有固定门市经营者外，还出现了一些临时摊点。这些摊点，一是无固定场所，到处摆摊设点，打一枪换一个地方；二是一些蔬菜种子经销户也卖起了“两杂”种子；三是一些副食品摊店、五金店、杂货店也在销售“两杂”种子及蔬菜种子；四是还有为数不少的散兵游勇的个体户采取走村串户，利用熟悉的人际关系、廉价诱惑等手段销售种子，给种子市场管理带来了一些隐患。

2.3种子品种管理难度较大

十堰市地区地理位置、气候环境都非常特殊，与湖北省绝大部分地区有非常大的差异，经国家、湖北省审定的品种能适宜十堰地区种植的不多。而外省审定的品种也有在十堰地区适应性好，农民喜欢的，但由于经营数量有限，利润太薄，种子生产、经营企业不愿意仅仅为了给十堰地区供种而投入太多资金和精力在湖北省实施登记，使一些好品种不得不退出十堰种子市场，对于这类合理不合法的品种在执法过程中也经常出现争议。

2.4管理的作物种类相对比较单一

目前十堰市各级种子管理部门只偏重于对杂交水稻和杂交玉米种子的市场监管，而随着种植结构调整的不断深入，食用菌菌种、马铃薯、高淀粉红薯、花生、芝麻等作物种子需求量逐年上升，这种市场监管方式增加了种子案件纠纷的发生概率。

2.5执法经费严重不足，执法手段亟待改善

十堰地区各级种子管理局均为农业局二级单位，事业编制，独立核算。现有人员的工资财政拨款70%~80%，还有20%~30%全靠单位自己争取；种子行政管理执法经费尚未完全列入地方财政预算。执法经费得不到有效保障，人员培训及开展工作必需的交通、通讯、勘验取证、检测装备等费用严重短缺，致使种子执法工作普遍存在“五无现象”：无车、无人、无象、无声、无检验设施，取证艰难，执法检查主要是凭经验和肉眼观察，深层次定量、定性分析欠佳，专业技术与行政执法结合率低，快速反应能力较差，已经无法适应点多、面广、情况复杂的种子行政管理工作，大大影响了执法效率和对违法行为的打击力度。

2.6种子标签、包装袋不够规范

主要表现为擅自更改种子生产日期，将陈种子改为当年新种；将不畅销的品种改成畅销品种；无种子使用说明和法定信息；包装袋不够透明，不便于种子购买者和种子管理人员查看种子外观质量。

2.7经营档案建立不规范，亟待加强

根据市场检查，有的代销点和经营门店根本没有经营档案，一无种子进货凭证，二无种子销售专用发票，且在开票时不写购种人的地址和种子名称，只写农作物水稻或小麦，不开具发票或种票不符。种子去向不明确，没有记载或记载不完整。一旦种子出现质量问题，代销商就不认账不赔偿，农民有效权益得不到维护，一定程度上影响了社会稳定。

2.8种子执法职能宣传不够

由于农业执法起步较晚，加之受经费、条件限制，没有大力宣传，致使“农业部门就是技术推广服务部门”的认识广泛存在。即使是农业部门内部也有许多人对自身职能认识不够，重技术推广、轻行政执法现象普遍存在。一些行政相对人和农民更是法律意识淡薄，对种子法律、法规、规章、办法等相关法律知识知之甚少，当其合法权益受到侵害时，能运用法律来维权的很少，自认倒霉的现象普遍存在，特别是对数量不多、受损面积少和受损后对生活影响不大的蔬菜种子，往往放弃了维权。

2.9制约办理种子案件困境较多

十堰地区全年办理的种子案件均在40起以上，但罚没款不足10万元。之所以产生这样大的反差，除了没有重大案件外，主要存在以下几个方面的困境：一是罚款难。违法者多为一些小门店，按照《种子法》的规定，只要有违法经营种子行为，不论经营种子量的多少，罚款都至少在1万元以上，违法者有的交不起，有的不愿意交，造成案件执行难度大，不易结案。二是人情多。从事种子经营者多为乡镇农技干部，农口脱岗人员，老同事或同事亲属，执法人员在立案办案过程中难过面子关和人情关。三是执法条件差。主要表现为交通不便，经费不足，手段不强等方面。四是执法队伍整体素质较低，经验少，办案水平不高等问题，在法律条款的应用方面、文书制作方面、证据提取方面、案件执行力方面都存在缺欠或不足。五是信息平台有待完善。跨县、跨区种子案件信息不畅，沟通困难。六是偏远地区打假困难较大。省、市交界的偏远地区，是假冒伪劣、未审先推种子的重灾区，种子打假成本偏高，行使管理难度很大。

3对策与建议

3.1建立一支高素质的执法队伍

通过切实强化业务学习培训，严格考试和筛选，实行持证上岗、竞争上岗，逐步建立起一支协调统一、相对集中、高效廉洁的执法队伍。彻底扭转管理就是执法、执法就是罚款、以收代罚、以罚代管的混乱局面，在种子管理系统内坚持每年开展一次案卷评比活动。

3.2改善执法手段

建议从农业部种子管理局到县级种子管理逐步纳入参公管理，同时各级财政要把种子执法经费列入同级财政预算，同时种子管理部门也要多方争取，积极购置必要的检测设备、交通工具、勘验取证设备，强化科技支撑，努力改善执法手段，确保种子执法工作的正常开展。

3.3加大法律法规的宣传

进一步加强对《种子法》及农业生产知识的宣传力度，同时做好维权宣传，提高农民的维权意识和自我保护意识。对经营者进行培训，提高经营者的法律意识和为农民服务的意识，增强其诚信经营的理念。

3.4加强和规范品种管理

一是强化种子登记备案制，严格种子市场准入制。二是强化新品种的试验、示范、推广。对于新品种的引进由企业出资，种子管理机构组织农业技术人员或科研单位进行试验，经种子管理机构许可后方可进行示范、推广。三是加强品种真实性的监督，做到每一个品种均有标准样品。清理和整顿现有品种，统一规范品种的命名规则，力求做到一个品种只有一个名称。四是逐步建立品种的退出制度。五是对于气候差异很大的地区，建议实施地方品种审定。

3.5加大重点市场监管力度

在种子管理过程中，紧紧围绕着重点季节、重点品种、重点市场开展工作，在搞好质量抽检的基础上，重点监管无证、超范围经营和标签内容不规范；经营未经审定、虽经审定但不适宜本地区种植的主要农作物品种种子和假劣种子；虚假、夸大种子产量的违法宣传；无经营档案及档案不规范、标签制作不合格和销售散装种子；没有到当地种子管理部门备案的种子；省市交界地区种子违法的重灾区。

3.6扩大监管作物种类

种子市场监管要涉及所有当地种植的作物种类，改变过去单一监管粮食作物种子的现象。特别是一些经济价值高的作物，如食用菌、茶叶种子、甜玉米、花生、高淀粉红薯、马铃薯等。

3.7加强种子生产、经营人员的管理

种子生产、经营人员应全面推行执证上岗制度，并纳入规范化管理。定期组织种子生产、经营人员业务培训、知识更新，每1~3年开展1次综合信誉评价，对连续3年以上信誉好的企业和门店进行表彰；对信誉度差、违法经营的行为加大处罚、公开曝光，对造成社会不良影响的人员要及时拉入黑名单，使其不得从事种子生产、经营活动。

3.8强化措施，提高种子办案水平

建议对《种子法》部分条款进一步细化、量化，充分体现公平、公正的原则；强化服务执法，变上门检查为上门服务，积极主动地为种子经营者出谋划策，以服务促执法，以执法提升服务，尽可能地把各类违法违规行为消灭在萌芽状态。在种子管理系统深入开展治庸问责活动，建立健全责任追究制；加强上级对下级种子市场的监管力度；加强对执法人员检查督办力度；建立健全激励机制，对办案水平好，群众满意度高的行为要及时进行激励表彰；加强信息平台建设。充分利用网络平台及时通报各地种子案件信息，便于违规种子的及时发现和查处，特别是对于重大种子案件，要建立市县两级联动机制，在全市范围内开展专项治理活动，提升打击力度。