审计体制改革

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一、我国审计体制的现状和评析

(一)我国审计体制的现状

l．领导体制

审计机关领导体制，是指审计机关的隶属关系和审计机关内部上下级之间的领导与被领导关系。我国审计机关的领导体制有别于其他行政机关的领导体制，它具有三个显著的特征：一是审计机关直接受本级政府行政首长领导；二是地方审计机关实行双重领导体制，同时受本级政府行政首长和上一级审计机关领导；三是地方审计机关的审计业务以上级审计机关领导为主。

2．机构设置

我国审计机关有两种，即中央审计机关和地方审计机关。中央审计机关是在国务院总理直接领导下的审计机关，即审计署。审计署是国务院的组成部门，是我国的最高审计机关，它具有双重法律地位：一方面，它作为中央政府的组成部门，要接受国务院的领导，执行法律、行政法规和国务院的决定、命令，以独立的行政主体从事活动，直接审计管辖范围内的审计事项；另一方面，审计署作为我国的最高审计机关，在国务院总理的领导下，主管全国的审计工作。地方审计机关，是指省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府设立的审计机关。

3．审计机关的派出机构

审计法第十条规定：“审计机关根据工作需要，可以在其审计管辖范围内派出审计特派员。审计特派员根据审计机关的授权，依法进行审计工作。”按照该条规定，我国审计机关设立的派出机构有两类，即审计机关驻地方派出机构和驻部门派出机构。目前，审计署在地方18个城市设立了驻地方派出机构，称审计署驻xxx特派员办事处。一些地方审计机关为便于工作也在其审计管辖范围内设立了派出机构。驻部门派出机构，是审计机关派驻本级政府其他部门的审计机构。现在审计署在国务院25个部门设立了派出机构，一些地方审计机关也根据实际情况设立了驻部门派出机构。

审计机关派出机构是审计机关派出的工作机构，其审计职权依靠派出的审计机关授予。因此，它不是一级审计机关，而是审计机关的内部机构，只能在审计机关授权范围内以自己的名义开展活动，作出具体行政行为。

4．审计机关负责人的任免和人员配置

为保证审计机关及其审计人员依法独立行使审计监督权，我国遵循国际惯例对审计机关负责人的任免程序、撤换以及审计人员的任职条件等，都作了严格规定。审计署审计长的任免程序是：由国务院总理提名，全国人民代表大会决定人选，全国代表大会闭会期间由全国人民代表大会常务委员会决定任免；审计署副审计长由国务院任免。全国人民代表大会有权罢免审计长。地方审计机关负责人的任免程序是：正职领导人由本级政府行政首长提名，本级人民代表大会常务委员会决定任免，报上一级人民政府备案；副职领导人由本级人民政府任免。另外，地方各级审计机关正职和副职领导人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。

在任期内撤换审计机关负责人，必须符合下列条件之一：一是审计机关负责人因犯罪被追究刑事责任；二是因严重违法失职受到行政处分；三是因身体健康原因不宜继续担任审计机关负责人的；四是有不符合国家规定的其他任职条件的。否则，不得随意撤换审计机关负责人。

审计监督是一项原则性强、业务要求高的工作，要求审计人员要有较高的政治、业务素质，具备与其所从事的审计工作相适应的专业知识和业务能力。具体来说，审计机关配备的审计人员既应当熟悉有关的法律、法规和政策，掌握审计及相关专业知识，有一定的审计或者其他相关专业工作经验，具有调查研究、综合分析、专业判断和文字表达能力，又要遵守依法审计、客观公正、职业谨慎、实行回避、保守秘密等职业道德。

5．经费来源

审计机关履行职责所必需的经费保证，是审计机关依法独立行使审计监督权的条件。在我国立法中，行政机关的经费问题一般不在法律、行政法规中作出规定。但考虑到审计机关的主要职责是对政府的财政收支进行审计监督，与政府财政部门存在着直接的监督与被监督关系，这与其他行政机关是不同的。因此，审计法规定，审计机关履行职责所必需的经费列入财政预算，由本级人民政府予以保证。

(二)对我国现行审计体制的评析

在建立国家审计制度的初期，我国选择了隶属于国务院的行政型模式。这种选择是符合一定时期的国家政治经济环境特点的。特别是在新旧体制转轨时期，财经领域中违法乱纪和有法不依的情况还十分严重，弄虚作假和会计信息失真现象仍比较普遍，内部控制和财务管理不规范的状况还没有根本好转；在这种情况下，实行政府领导下的行政型审计模式，有利于更好地发挥审计监督在维护财经秩序，加强廉政建设，促进依法行政，保障国民经济健康发展方面的作用。主要体现在：一是有利于审计工作贴近政府出台的各项改革措施和重要工作部署，围绕经济工作中心，服务大局，切实加强对重点领域、重点部门和重点资金的审计监督，促进政府工作目标和宏观调控措施的贯彻落实。二是时效性比较强。在各级党委、政府领导和有关部门的积极配合下，审计机关能够更加直接、有效地实施审计监督，及时发现、处理和纠正各种违反国家财经法规问题，积极配合有关部门查处大案要案，较好地发挥审计监督在维护财经秩序，促进廉政建设，惩治经济犯罪中的作用，从而促进政府各部门依法行政，加强管理，完善法制，建立健全宏观调控体系。三是有利于各级人大更好地支持和监督审计工作。按照我国《审计法》的规定，审计机关每年受政府委托要向人大常委会报告本级预算执行情况及其他财政收支审计工作报告，这为各级人大了解、支持和监督审计工作创造了条件。四是地方各级审计机关实行本级政府行政首长和上一级审计机关领导，审计业务以上级审计机关领导为主的双重领导体制。这种领导体制有利于增强地方审计机关的独立性，也有利于审计系统加强业务建设，使全国审计工作形成一个有机的整体。

审计机关成立以来，特别是党的十五大以来，全国审计机关和广大审计人员紧紧围绕经济工作中心，认真履行审计监督职责，全面开展预算执行审计和其他各项审计工作，取得了显著成绩。同时，审计事业也得到了很大发展，初步建立了以宪法为根本、以审计法为核心的审计法律规范体系，形成了一支基本适应工作需要的审计队伍，审计工作开始走上了法制化、制度化、规范化的轨道。因此，从总体上讲，我国现行审计体制是符合现阶段国情的，能够较．好地保障审计机关依法独立行使审计监督权。这些年来，从中央到地方，各级党委、政府越来越重视和支持审计工作，各级人大和有关部门对审计工作也给予了有力支持和配合，审计执法环境有了明显改善，为审计工作的进一步发展创造了有利条件。但同时也应看到，在实际工作中，由于一些地方党政领导依法行政意识和水平还比较欠缺，对审计工作的重要性认识不够，加上其他一些客观原因，宪法和审计法的有些规定没有切实得到贯彻落实，现行审计体制下，还存在一些迫切需要研究解决的问题。具体表现在：

1．审计工作的开展受政府领导同志的认识的影响

由于一些地方政府领导同志对审计工作重要性认识不足，法制观念淡薄，在一定程度上影响了对本级政府预算执行情况的审计监督，少数地方政府和有关部门甚至干预这项工作的正常开展。主要原因是，这些地方政府领导在指导思想上，伯揭露问题过多难以承担责任或影响政绩，因而违反规定干预审计机关依法揭露和处理预算执行中存在的I司题。有的还干预审计机关向本级人大常委会如实报告审计工作情况，人为地要求审计机关将一些重大违法违规问题删去，特别是当审计查出问题涉及到中央与地方利益关系时，往往从本地区利益出发，对审计发现的一些严重侵犯和损害中央利益的问题压制不报，隐瞒事实真相，或避重就轻，轻描谈写。这种现象越到基层审计机关越是比较突出。

2．政府一把手领导审计工作还未完全到位

按照宪法和审计法的规定，审计工作应由各级政府首长直接领导。但全国目前大约还有1／3左右的地方审计工作不是由政府首长直接领导。不少地方的审计工作名义上由政府首长直接分管，但实际上一把手很少过问审计工作，而是由其他领导分管或协管，而且往往是审计和财政工作由同一位领导分管，关系很不顺，不利于审计机关对财政部门履行。正常的审计监督职责。

3．在配备地方审计机关领导干部时相应的素质与能力要求得不到保证

地方审计机关接受上一级审计机关的业务领导，同时又是政府的职能部门，其负责人的任免、调动、奖惩等都系于本级人民政府，各级政府是审计机关的主要领导，审计机关不得做出偏向同级政府的选择。在审计机关领导干部配备上，一些地方较少考虑审计工作的特殊性，经常未经上一级审计机关的同意，就将一些不懂审计业务的干部安置到审计机关任职，从而造成审计机关领导外行多、职数多的不正常现象。

4．审计机关履行审计职责所必需的经费得不到保证<