金融审计管理

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[摘要]本文探讨了我国国家金融审计的重新定位问题。从长远来看，我国国家金融审计应定位于：对有关政府金融管理机构的再监督，即对他们行使法定职能的管理绩效审计。从国家审计本质、金融监督和发挥金融审计职能以及金融监督环境等方面来看，我国开展金融管理绩效审计势在必行，也具有现实可能性。实现金融管理绩效审计目标是一个渐进的过程，有效推进实施金融管理绩效审计需要夯实法律、监管和质量三项基础工作。

[关键词]国家审计；金融审计；定位

管理学永恒的两大主题就是做正确的事和正确地做事。国家金融审计经过十来年的探索和总结，形成了一整套有效的审计方式方法，基本上解决了正确地做事的问题。面临新形势和新要求，做正确的事的问题应该是我们国家金融审计人员不断思考并需要解决的问题。为有效发挥我国金融审计作用，本文将深入探讨国家金融审计的重新定位问题。

一、问题的提出及国家金融审计的重新定位

目前，我国国家审计仍面临着审计任务繁重和审计力量不足的矛盾。如审计署南京特派办成立15年以来，尽管每年都要投入大量的人力和财力，每年也只能审计一至两家金融机构，所检查的金融分支机构在10个左右，审计覆盖面一般低于30%.至今，辖区内的四大国有商业银行中尚有中国农业银行从未审计过，更不用提及审计中小金融机构了。这对矛盾之所以比较突出，一方面是由于审计力量不足；但更重要的是与国家审计的职能和任务不尽明确有关。这主要表现在国家金融审计与政府金融监督管理部门的职能划分不清，存在交叉重复、政府资源使用效率低下的问题。解决这个问题必须要考虑“做正确的事”的问题。换句话说，根据新形势的需要，我们有必要从理论上对国家金融审计重新定位问题进行深入研究。

我们认为，审计制度是国家的基本政治制度之一，国家审计的本质在于对权力的制约和监督，在于对政府行为绩效的监督。从长远来看，我国国家金融审计目标是，促进政府金融管理机构充分有效地行使权力，以防范金融风险，保证国家的金融安全。国家金融审计的职能定位应该是：对有关政府金融管理机构的再监督，即金融管理绩效审计，包括对央行出台的货币政策的合理性、财政部的有关金融企业政策及其资产管理情况以及对银监会、保监会和证监会的监督效率和效果进行审计。

根据上述目标和定位，金融管理绩效审计的主要内容是对政府金融管理部门行为的“经济性”、“效率性”和“效果性”，即对金融管理绩效进行综合考核和评价。具体地说要考核和评价以下四项内容：

1.金融政策的合理性，包括政策的制定是否促进了经济的发展，政策的调整是否及时有效；2.监管内控制度的健全性，包括监管制度办法是否完备，监管机构设置和人员配置是否科学合理，岗位职责是否明确；3.监管运行的合规性，包括监管政策法规是否得到贯彻落实，监管是否全面、实施过程各个程序、环节是否都符合法律和制度规定；4.监管内控机制运行的有效性，其结果即表现为监管绩效。有效性包括有效率、有效果和有效益。有效率是指完成监管任务效率高、监管成本低；有效果是指实施监管取得预期结果；有效益是指监管过程及结果产生了正的“外部效应”，促进了金融的创新与发展，维护了金融良好运行。

二、开展金融管理绩效审计的必要性和可能性分析

近些年来，国家金融审计以财务收支真实性为基础，以资产质量为主线，在促进整顿和规范金融秩序、保障金融安全、防范和化解金融风险等方面发挥了重要的作用。但着眼长远目标，探索并积极开展金融管理绩效审计是由以下必要性和可能性所决定的。

（一）开展政府绩效审计是体现国家审计本质、适应民主政治发展的要求

权力与制衡是现代民主国家政治制度的基本要素，也是确立国家政治制度的重要原则，而国家审计制度符合这一现代民主社会的法治原则。国家审计制度是国家政治制度的重要组成部分，其本质就是促进政府行为的规范，促进政府行政监控体系的完善和政府透明度的提高，从而最终促进政府行政效率的提高。随着我国社会主义民主化进程的加快，行政体制改革的深入和政府职能的重大调整，开展国家绩效审计已成为我国民主政治建设的必然要求。

首先，加强对政府绩效审计是民主政治的基本要求。开展政府绩效审计，即对政府的投入产出、政府行为的效率、效果进行评价，能够满足人民群众监督的需要，这是民主政治的基本要求。其次，开展政府绩效审计有助于提高政府绩效。绩效评估有助于政府管理目标的分化和资源的合理配置，促进政府部门形成浓厚的绩效意识，从而把提高绩效的努力贯穿于行政管理活动的各个环节，这将从根本上促进政府行政效率的提高，从而有效实现国家审计的目标。同时，开展政府绩效审计有利于提高政府信誉和形象，有助于广大群众了解、监督和参与政府的工作，有助于提高政府透明度，从而推进了社会主义民主政治的建设。

相应地，作为国家审计重要组成部分的国家金融审计也应将开展金融管理绩效审计作为今后工作的定位，这既体现了国家审计本质的要求，也适应了我国民主政治发展的必然要求。

（二）开展金融管理绩效审计是加强宏观金融监督、完善金融监管体制的迫切要求

从转轨国家的历史经验来看，要加强金融监管，就必须首先加强对金融监管部门的监管，加强对监管部门腐败行为的防范。

当前，由于监管法制不健全，监管行为随意性较为严重。同时，执行监管者缺乏监督，也容易出现道德风险和寻租行为。金融监管本身是为了维护市场机能的正常发挥，如果在这一关键环节上出现腐败现象，不仅金融市场的资源配置机能会受到扭曲，配置效率会大大降低，而且会由于公平竞争的原则得不到维护，使得金融监管部门的权威和信誉受到损害，最终将有可能破坏整个信用体系，造成金融市场秩序混乱，危及国家金融安全，甚至导致社会动荡。

开展金融管理绩效审计，就是从审计监督的角度对政府金融监管部门实施再监督，以完善金融监管体制、规范监管主体行为。一方面，通过对监管运行的合规性、科学性和有效性进行监督和评价，不断促进监管体系的完善和监管职能的改进。只有监管资源得到配置优化，监管运行才能富有效率，也才能取得良好的监管绩效。另一方面，通过检查并向有关利害关系人提供金融监管责任履行情况的信息，促进被监管者——政府金融监督和管理部门改进工作，更好地履行金融监管经济责任，其着眼点在于关注金融监管的目标和结果，评价金融监管与金融体系运行的关系，倡导和促进形成一种全新的、面向结果的监管理念。

（三）开展绩效审计是充分发挥国家金融审计职能、抢占金融监督制高点的要求

宪法规定我国实行的国家审计监督制度属于最高效力的监督形式，而国家金融审计作为国家审计监督制度的一个重要范畴，也应当是一种最高效力的监督形式。但在实践中，国家金融审计往往被混淆或等同于政府金融监管部门的金融监管、财税部门的财务稽查，甚至其他一些常规经济检查。其主要原因在于国家金融审计的职能定位不准，其主要表现为：

一是“群龙治水、重复监管”。国家金融审计与其他金融监督部门由于缺乏相互间权责的明确界定和职能的严格定位，使得这些部门常常利用其各自享有的行政监督权各行其事，进行无休止、短期应景运动式的检查，施以炫耀式的监管措施。这必然造成“群龙治水”的局面。

二是国家金融审计有“越俎代疱”之嫌，导致“监管误区”和“监管盲区”同时并存。一方面国家金融审计与其他金融专业监督机构一样直接将一些大型金融机构资产、负债和损益情况作为审计重点，但都缺乏关于经营效益和管理等深层次的分析评价和比较研究。另一方面，国家金融审计却很少审计中小银行及资产管理公司、信托公司、信用社、证券公司、各种基金等非银行金融机构，更不用说对金融监管机构监管情况进行再监督。

回顾多年来的国家金融审计，基本上是根据政府的要求查处问题，缺乏从金融整体运行上揭露问题。再从审计的覆盖面和审计的深度来看，也难以达到防范和预防整体金融风险、维护国家金融安全的目标。重复监管必然造成“监管过度”和“监管真空”并存，不仅没有触及金融企业不完善的治理结构，反而影响金融企业内部正常的经营管理，造成对金融监管理念的扭曲、监管效率的低下和监管资源的损失浪费。

为了摆脱这一困境，国家金融审计的职能亟需明确定位，而将这一职能定义为金融管理绩效审计的目标，不仅为金融审计赋予了全新的内涵，而且为金融审计开辟了更为广阔的天地。

一方面，随着对金融政策制订部门、监督机构的再监督，可以从更高层次上发挥国家审计在金融监督领域中的作用，促进被监管者——政府金融监督和管理部门改进工作，更好地履行金融监管经济责任。