政府采购法

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2002年6月29日九届全国人大常务委员会第二十八次会议顺利通过了《政府采购法》，这标志着我国政府采购正式走上法定化、制度化、规范化道路。所谓政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。《政府采购法》明确规定“审计机关应当对政府采购进行审计监督。政府采购监督管理部门、政府采购各当事人有关政府采购活动，应当接受审计机关的审计监督。”因此，审计机关为履行好审计监督作用，当务之急亟待思考和解决政府采购“审什么”、“怎么审”等等问题。

一、审计范围

由于目前开展的政府采购审计仅仅是对采购机构的采购活动进行审计监督,但根据《政府采购法》规定的特点和要求，这样的审计监督是远远不够的,政府采购审计应该是全过程、全方位的审计,因此审计范围必须包含政府采购体系中各成员方，即主管机关（财政部门）、采购人、采购机构、供应商和中介机构等。如审计“主管机关”制定的采购政策以及编制年度政府采购预算的合理性；审计“采购人”编制的年度采购计划、采购项目的合法性；审计“采购机构”的日常活动以及重要采购事项，对于非集中采购机构小额或非通用商品采购事项可结合日常的财务收支审计来进行;此外，对供应商和中介机构进行的与政府采购有关的业务活动也属于审计范围。

二、审计要点

政府采购的方式主要有招标、谈判、询价以及单一来源采购四种。采购方式和管理形式的不同，采购成本和效果也就不一样。因此，审计监督的重点和环节也不应该完全相同。在公开招标方式下，透明度比较高，产生问题的概率相对比较小，审计机关投入监督的力量就可以相对少一些；而在有限招标方式特别是询价采购方式下，采购机构自行决定中标人等舞弊的可能性加大，审计监督的力度就应加强；在单一招标方式下，投标人只有一个，审计机关应将此作为监督的重中之重。以公开招标为例，审计要点包括：公开招标的程序是否符合规定，招标通告是否在政府采购管理机关指定的报刊或信息网络上，招标文件的内容是否完整，是否有标明特定的供应商以及含有倾向或者排斥潜在投标人的内容，开标是否在公证机关的监督下进行，评标是否符合法定程序，评标委员会大多数成员是否是技术、经济等方面的专家，而且是不能和招标有利害关系的人员，招投标合同是否报政府采购管理机关备案等。

三、审计内容

目前开展的政府采购审计内容主要是对政府采购的内控制度及采购程序各环节的审计，重点是招标投标过程的合法性，因此还是较单一的。为适应《政府采购法》的要求，审计内容必须从“单一性”向“全面性”发展，主要有以下三方面：

㈠对主管机关（财政部门）、采购人、采购机构的审计。

1、主管机关的审计。主要审计：预算编制是否遵循法定程序，是否进行调查研究、充分论证、科学预测和可行性分析；采购范围、规模、数量、品种、金额是否合理；有无盲目采购，重复采购；是否按照先验收后结算的规定，通过财政专门账户将采购资金直接拨付给供应商；数字计算与预算执行结果是否真实，执行过程中是否随意增加支出、突破预算；预算结余是否用于规定用途;对采购管理是否从资金分配延伸到使用环节，是否对行政事业单位现有财产进行清查登记，是否加强对新增固定资产的管理等。

2、采购人的审计。对提出采购需求的行政事业单位等采购人，审计机关要加强对其采购活动及相关财政财务收支的真实性、合法性进行经常性跟踪监督。对应纳入采购机构集中采购的项目，主要审计：采购项目立项情况；采购计划有无事先未作详细预测和安排，随意性较大的情况；采购项目使用、管理情况；采购资金的来源、管理和采购预算执行情况;收到由采购机构分配来的物资后是否适用，不适用是否及时向采购机构申请调剂，是否及时正确建账登账，是否自行处置、调剂、变卖或报废等等。

3、采购机构的审计。对组织实施政府采购活动的采购机构等单位，审计机关要有计划地组织开展审计或审计调查。主要审计：采购机构的内控制度；政府采购计划是否及时向社会公布；采购活动是否按计划进行；采购方式的选择是否合理、合规,特别是招投标中是否存在预先内定中标者或者向投标者泄露标底等违规行为；采购合同签订、资金支付及合同的履行情况；资金运作规模、资金管理方式和管理情况；采购活动是否存在违规营利的情况；采购的后续管理等情况。其中特别要重视对“暗箱”操作等舞弊行为的审计。

㈡对供应商、中介机构的审计。

通常理解的政府采购，是政府对商品的采购。其实政府采购所涉及的内容既有有形的又有无形的．既有商品、工程．还有服务和技术，非常庞杂。由于政府采购在我国还是新生的事物，因此，目前的政府采购审计，往往把重点放在过程的公开、公正、公平、廉洁上，而忽视了对供应商生产过程的监督。政府采购不仅仅只是一个购买过程，我们要监督合同如何签订，也要关注合同签订以后，供应商的后继行为。作为购买者，政府要关心所买产品的质量，从而有必要关注供应商的生产过程及内部控制。也就是说，政府采购在合同签订后，还远远没有结束，或者说，这只是完成了一步。因此，对政府采购的审计也远远不能在这里结束，如对政府工程采购，审计机关有必要对供应商与建设项目直接有关的建设、勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位的财务收支等进行审计监督。

㈢对采购效益的审计。

采购效益包括：经济性审计，即是否实现贷币价值最大化，财产物资利用是否充分、有效；效率性审计，即有必要的财产物资保障及办公设施的改善是否提高了工作效率；效果性审计，即政府采购制度的实施是否切实加强了财政支出管理，实际支出是否比预算支出明显下降，以及是否促进了政府政策目标的实现和宏观效益的发挥。主要对以下几个方面进行采购效益审计评价和判断：⑴新的或正在进行的采购项目的目标是否充分、适当和相关；⑵采购项目是否达到财政部门所要求的预期结果的程度;⑶采购项目的成果；⑷识别那些造成采购效果不够理想的因素；⑸判断政府采购机构是否考虑了采购项目的替代执行方案，从而产生更为有效的结果或降低采购成本；⑹判断采购项目是否与采购人的其他采购项目相互补充、重复或抵触；⑺确认使采购项目运行的更好的采购方法；⑻评价采购项目的管理控制制度的有效性；⑼评价政府采购机构是否报告有效的、可靠的采购信息和效果措施。

四、配套措施

㈠以人为本，造就一支高素质的专业审计干部队伍。

由于政府采购是一项系统工程，开展采购活动不仅需要具备专门的招、投标知识，而且对市场行情、商品和服务性质要有准确、细致地了解。这就要求从事政府采购审计监督的审计人员必须具备比较高的素质，在政治上，具有坚定不移地政治立场和为人民服务的信念；工作中廉洁奉公，坚持原则，敢于监督，善于监督；业务上，除了掌握审计专业知识和计算机知识外，还必须熟悉有关法律政策，不仅懂技术，还要通过电子网络和建立采购信息库来了解市场。

㈡建章立制，建立健全政府采购审计监督的长效机制。

1、组织、人事等部门把政府采购审计监管工作与行政首长工作业绩考核制度相结合，也就是将审计机关对各行政事业单位政府采购制度执行情况的审计评价，作为考核行政事业单位领导工作业绩的重要组成部分，以确保政府采购制度的贯彻执行。

2、审计机关把政府采购审计作为财政审计（预算执行情况审计）的重要内容，对当年政府预算内外资金采购情况作出总体审计评价，作为年度向人大提出的财政审计工作报告的重要组成部分。

3、建立“三结合”的审计模式。加入WTO后，我国政府采购审计监督体系也应积极与国际贯例接轨。这可参照西方国家政府采购审计制度，探索建立采购审计和管理审计相结合、定期审计和不定期审计相结合、内部审计和外部审计相结合的审计模式。