非规范审计管理

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审计机关成立已逾二十载，审计监督的广度、深度和影响已非初建时可比，其在国家政治、经济生活中的地位和作用日益突显。李金华在CCTV2004年度经济人物评选中，网上、短信双获第一，体现了公众对审计机关的殷切期盼，反映了对政治清明、经济有序的渴望，审计机关任重而道远。而担负综合经济监督职责的审计机关，其审计行为理应建立在规范有序、内控有效的基础之上。鉴于此，我们应当重新审视审计行为中长期存在和可能发生的非规范审计行为，建立和完善规范审计行为的内部控制制度，做到防微杜渐，防止审计腐败的发生。唯此，方可不辱使命，不负重托。

一、非规范审计行为的基本概念及表现

所谓非规范审计行为，是指审计机关和审计人员在审计过程中，不遵循《审计法》及其实施条例、国家审计规范和审计人员职业道德，滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、以审谋私的行为。从多年的审计实践中可以看出，我们的内部控制制度并非无懈可击，其中的一些机制和做法确实应当引起我们的警觉。大体表现在：

一是审计的独立性无保障。外部诸如财务上、人员上对于审计监督施加和可能施加的影响姑且不论，单从审计机关内部来看，审计组的组成和人员的遴选，往往是根据审计机关人员多少和负责人、分管负责人，甚至是审计计划拟定人员来确定，缺乏成熟的、可操作的选任办法。对独立性与否把关不严，一些属于应回避的人员成了审计组长或审计组成员，有的是大家公认与被审计单位负责人或财务人员关系密切的人员被派去承担审计事项，造成类似内部人监督的不正常现象。

二是审计项目质量缺乏评价体系。虽然审计署制定了项审计规范，但更细化的操作标准却无章可循；复核审理往往只是程序的审查，即形式的审查，实质性审查几近空白，使审计项目质量的优劣无从查考。有人戏称：给我一份被审计单位的会计报表和年度工作总结，不用去被审计单位就可以写出审计报告。由于缺乏判断审计项目合格与否的评价体系，一些有问题的审计报告“顺理成章”地成为审计机关作出审计意见和审计决定的依据。长此以往，审计质量难以保证。

三是对审计人员的监督不力。针对审计人员在审计过程中的行为，审计机关虽然审前有公示和警示，审后有回访，但审计人员执行审计规范和审计纪律的真实状况，审计机关难以一一知晓，全凭个人自觉，如有舞弊，其本人自然不会主动去说，要求被审计单位进行逆向监督也难有实效。一些隐性的舞弊行为有时还有被审计单位的配合，有其很强的隐蔽性。实践证明，靠自律解决不了腐败问题。

四是审计人员对审计事项可调控的余地过大。审计人员在被审计单位时，与派出的机关处于相对隔绝状态。查哪些，不查哪些，查的深度如何，大都由审计人员自由掌握。对问题的定性、处理、处罚可调控的余地也很大。这就为审计人员不负责任、徇私舞弊提供了机会与可能，而审计机关内部规范和制约机制的不完善，审计权力寻租就在所难免。无监督的权力必然会产生腐败。无制约的审计行为，也同样会产生审计腐败。

五是片面追求收缴违纪款项。处理处罚违纪违法行为，收缴违纪款项，无疑是考核审计质量的一项综合指标，它能够反映一个审计事项的深度和力度，但绝不能成为主要目标。诚然，当前的审计经费供给与审计业务经费需求之间确实存在较大矛盾，靠收缴来解决审计机关的业务经费和人员待遇问题，也是不得已而为之的无奈选择。但有些地方政府给审计机关下达收缴指标，审计机关给业务人员分解收缴任务。审计人员在审计处理、处罚过程中，与被审计单位讨价还价，不依法处理查出的违法违纪问题，以取得款项的收缴，或者以办案经费名义收取经费，更会损害依法审计、客观公正的基本原则，其危害甚大。

六是问责制度的缺失。审计的一个核心内容就是责任，而作为审计主体的审计人员，目前要承担的责任并不大。我们没有对审计责任事故、错案进行明确的界定，没有建立一整套细致、可操作的责任追究制度。使得国家审计机关的工作人员的职业成为几乎无风险的职业。权力、利益与责任、风险的不均等，会使不法者“无所畏惧”，加剧了道德风险。机制如果出现问题，好人也可能变成坏人。产生审计腐败应是不足为奇的结果。

二、防范非规范审计行为的途径

审计机关的业务特点就是具有善于发现弊端、长于分析原因、提出控制方案的能力和优势。在弊端尚未突出、问题尚未严重之前，主动自我约束、自我规范，未雨绸缪，防患于未然。高度重视既有和或有的非规范风险，把健全内部控制制度，防止审计腐败的产生，作为构建审计事业大厦的基石。在目前审计管理体制的框架内，针对非规范审计行为和审计工作的特点，提出若干预防审计腐败的思路。

1、建立审计系统独立的监督组织体系，专事审计人员和审计业务的内部控制。

2、是注重对于审计内部控制机制设计理论的研究，注意研究人的价值取向的特性和层出不穷的不同挑战，不断调整和优选监督制约手段，升级制度版本，完善内控体系。

3、消除内生性的独立性缺乏症。建立实时的审计人员回避档案，把影响和可能影响审计独立性的因素明晰化，达到回避机制的迅速启动和有效屏蔽，消除内部人监督现象的产生。

4、是制定细分的审计业务标准，对不同行业应查必查项目细化到具体事项，甚至可以表格化。从复核审理入手，对审计人员的职业行为、查证行为、调查行为、汇总报告行为由形式上的审查转变为实质上的审查，以制约舞弊行为，限制调控行为。

5、全面落实《审计法》第十一条，由独立机构测算出各级审计机关的审计成本，确保审计机关各项经费支出的需要。建立审计人员廉政基金，引入预期收益机制。同时，改善审计人员的即期待遇，使审计人员能够依靠努力工作和廉洁从审而确保其家庭衣食无忧。通过立法，改变经费供给渠道，由中央财政列入预算，彻底解决审计机关自身财务上的不独立问题。同时，要杜绝审计机关经费与审计处理、处罚挂钩的现象。

6、制定严格的审计人员行为准则和审计责任追究制度。对责任事故、错案规定详细的法律责任。使审计人员的所有非规范审计行为都有制裁、惩处的依据，并都要承担相应的法律后果，使审计职业成为高风险的职业。要建立有效的举报制度，引入“口碑”机制，形成对审计行为的外部监督。

7、改革现行审计业务承办体制，可采取审前调查与实施审计分离，查证业务与处理、处罚分离，承办业务与撰写报告分离等阻隔性屏障。当然，这些都必须建立在审计资源的最优配置之上。

结论，制约非规范审计行为，抑制审计腐败的发生，需要有理性的思考和正视问题的勇气，作为关乎审计事业成败的严肃课题来对待，精心谋划、精心设计，以达到预期效果。