国有企业改制审计监督

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摘要：国有资产流失、财务信息失真、企业行为失控等问题严峻困扰目前国企改革的进程。要解决国有企业改制过程中碰到的难题，应从改革人大代表任命制度避免公众产权虚置、强化对国有企业的经济效益和经济责任的审计监督等方面充分发挥审计的监督作用。

二十多年来，与改革开放同步的国有企业改革取得了一些令人瞩目的成绩。但依然存在着诸如国有企业经营治理效率低下，国有资产流失严峻等问题。我们不能因为出现一些问题而否定国有企业产权制度的改革，放慢改革步伐；也不能对存在的问题视而不见，任其发展。我们要通过创新机制、完善法规、加强监管等多方面努力，使国有产权制度改革在推进中不断规范，在实施中不断完善。其中，加强对改制企业的审计监督是一项长期的艰巨的重要的工作。

一、国有企业改制过程中存在的问题

（一）公众产权虚置导致国有资产流失

公众是国有经济和国有企业的主人，但在实践中，公众对于国有经济治理者即政府主管官员和企业经营者的选择只发挥了有限的作用，他们对国有经济和国有企业经营决策的参与和对其实施效果的了解也很有限。结果，最终所有者对国有经济的各级人和详细治理者缺乏足够的监督和制约。这正是由作为国有经济最终所有者的公众产权被虚置造成的。在这种情况下，国有资产流失就不仅会表现在国有企业的经营过程中，而且会表现在企业产权改革的过程中。在公众产权被虚置的情况下，政府官员在国有经济治理中的渎职行为不一定会受到严厉的处罚。结果就会出现很多合法而不合理的国有资产流失现象。而且，在最终所有者参与不足的情况下，产权改革还可能被某些人看作是瓜分国有资产的最后一次机会。

（二）缺乏有效监管的MBO成为国企腐败的新途径

MBO是指公司的经理层收购本公司或本公司业务部门的行为。通过收购，企业的经营者变成了企业的所有者，实现了所有权与经营权的新统一。由于国有中小型企业MBO缺乏比较系统的法律法规，在详细操作的过程中缺乏有效监管，MBO过程中出现了许多问题，主要表现在：第一，低价收购给公司治理层带来超额利润。在收购价格方面，由于政府没有明确的收购价格的规定，MBO未采用市场化和专业化的做法，因此低价收购可以使治理层获得以下超额利润：一是相对高的投资回报率。如实施大比例现金分红，低成本持股的治理层回报率远远高于流通股股东，而且过于高派现对公司的可持续发展没有好处。

二是较高的资本利得。只要实施再融资，治理层就可借助流通股的贡献，使每股净资产“水涨船高”。此时，若治理层出让部分持股，账面上的资本利得很快能够变成现金收益。三是市场套利收益。MBO后以廉价股份作为出资，在其他全流通市场成立控股公司并上市，进而通过转让在两个市场间获得套利收益。

因此，差距过大的持股成本，使治理层具有损害中小股东利益的内在动力。第二，MBO收购者融资方式存在漏洞。在融资中MBO收购者只有权利，没有责任。目前实践的MBO中资金多数果用“个人信用挪用企业信用”的方式解决，即个人不出资或只出其中一小部分，大部分由企业或银行来解决资金问题。

MBO80%的资金来自负债，包括由企业作担保，向银行贷款购股，再以企业产生的利润来还贷；以股权作为抵押，向银行贷款购股，向企业借款购股等方式。

虚拟出资入股对于治理层只有激励而缺乏有效的风险责任体制。企业在缺乏社会监督、缺乏竞争机制的情况下，不适当的把资产由上市公司转移到自己的私人公司，在这种背景下，道德风险发生的可能性势必增加。

（三）国有企业监管“盲点”成为腐败的制度空档

2009年6月，国家审计署长在审计报告中透露，对12家大型国企的重要骨干领导人进行经济责任审计时发现，国有企业内部控制薄弱，领导干部的权力没有得到有效制衡，使得少数人借机肆意侵吞国有资产。出现这种情况的原因在于原来的国有资产多头治理，中央企业工委、中组部、监察部、经贸委甚至各专业局办和经营公司对国有资产都有一定的治理权和监督权。而当这种旧体制向新体制转化过程中，由于旧体制突然瓦解，而新体制尚难以及时跟进发挥效果，这就使国有资产治理与体制出现“接缝点”，这个“接缝点”就成为监管制度上的“盲点”，而这些“盲点”正好成为权力恶性膨胀、滋生腐败的制度空档。其直接后果是企业在移交后，一部分未移交的资产无人治理，甚至在移交过程中，部分资产的去向不明或无人知晓，给少数国有企业领导人违法操作，攫取这部分国有资产提供了治理上的可乘之机。

（四）国有企业的资源配置效率不高

从国有工业企业的固定资产投资总量来看，1983年以来的20年间，国有企业固定资产投资总额约为22万亿元，到2009年底，国有工业企业的全部净资产却只有约3.6万亿元。投资不能形成资产，不能产生效益，是国有企业的突出弊端。从国有企业效率来看，国有企业的资产利润率是2.7%（包含了国家垄断行业创造的利润），低于全社会的3.5%资产利润率，更低于5.3%的银行贷款利率。国有企业占有了社会65%左右的资源，却只创造约30%的社会财富，按目前行政化方式配置资源，矛盾越来越多，问题越来越严峻。

（五）企业资产盈亏反映不实

2009年审计署曾组织力量对1200多个国家控股企业的资产负债损益情况进行了审计。审计结果表明，虽然企业总体经济效益明显好转，但发现企业会计报表不真实的企业占60%，有的虚盈实亏，有的虚亏实盈，还有的把大量资金体外循环或私设小金库，各类违纪违规问题高达1000多亿元。[1]2009年6月，李金华审计长所作的2009年度审计工作报告中披露了审计署对原国家电力公司领导的经济责任审计情况：该公司报表从2009年至2009年共少计利润78亿元，会计信息严峻失真。其产生的直接后果不难想象：虚假会计信息导致决策失误、潜亏严峻、税收减少、国有资产大量流失。因此，迫切需要对改制企业非凡是对“问题企业”加强审计监督。

二、加强改制企业审计监督的设想

（一）改革人大代表任免制度以避免公众产权虚置

为了保证人大代表真正代表人民行使国家权力，应该实行人大代表竞争选举制度。让更多具有审计专业知识、德才兼备的专业人员进入人大代表队伍。通过充实精通审计业务的人员进入各级人大常委会财经委员会，强化人大在本级国有经济治理方面的功能。各级政府治理国有经济的官员，国有资产监督治理委员会的官员，应从人大选举中产生，并定期向人大报告工作，接受质询。通过这种措施，可以避免公众产权虚置、避免国有资产治理权力的寻租、避免国资委官员与国有企业经营者同流合污，贪污侵占国有资产的现象。国有资产监督治理委员会可以借鉴西方财务总监模式中的合理成份，结合我国国有企业的现状进行大胆创新，向企业派出财务总监。这样，审计、各级人大、国有资产监管部门、财务总监等其他监督方式紧密配合，构成对国有企业的监督合力，必将促进国有企业形成健全的外部监督和内部约束相结合的利益制衡机制。

（二）充分发挥社会审计在进行MBO中的中介作用

按照国资委《关于规范国有企业改制工作的意见》（以下简称《意见》）规定，对企业经营业绩下降负有责任的经营治理者，不答应参与收购本企业的国有产权。对于可以进行MBO的企业，由于MBO的收购者既是股东又是治理层，具有道德风险的内在产生动力。因此，按照国资委《意见》，国有企业的经营者不得参与资产评估程序，[2]必须建立强有力外部监管和监督体系。由审计部门做好收购前的清产核资、财务审计、资产评估工作。详细而言，审计机构在进行MBO中应发挥以下作用：一是编写MBO独立财务顾问分析报告，规范主要内容，对收购主体的股东结构、财务状况以及MBO的定价、资金来源、还款方式等进行详细披露与分析，并对上市公司以后的影响进行分析。二是要MBO目标公司聘请律师对收购行为的合法性出具法律意见。三是在中小型国企MBO改制之前，严格按照国资委的《意见》要求，改制企业必须聘请具备资格的资产评估事务所和会计师事务所分别对资产进行评估以及进行财务审计。四是要求社会审计机构在实行MBO后1～2年进行跟踪调查，对MBO后目标公司的实际运作效果进行详细说明。

（三）加强改制企业的内部审计监督

为了适应现代企业制度财产所有者与经营者分离、制衡的运作机制，必须建立与之相适应的内部审计模式。从审计的独立性、有效性来讲，领导层次愈高，愈有保障。国有企业内部审计模式可以借鉴国外经验，建立领导层次较少，地位超脱，相对独立性强的董事会领导组织模式，在董事会下设立审计委员会。审计委员会是公司董事会下面设立的监督机构，向董事会负责并报告工作，代表董事会监督财务报告过程和内部控制，以保证财务报告的可信性和公司各项活动的合规性。[3]审计委员会下设办公室，设在公司审计部，负责承办审计委员会的有关详细事务。审计委员会的职责是：对公司聘任独立的会计师及费用提出建议；在公司期中和年度财务报告提交董事会之前进行复审；复核独立会计师出具的报告；检查公司的内部控制制度及执行情况；指导公司内部审计部门的工作；审核公司内部审计工作计划；听取公司内部审计部门报告，解决提出的问题。审计委员会应确保公司内部审计部门有足够的预算与人力并在公司有适当的地位。从目前一些已经实行这种模式的国有企业的经验来看，审计委员会对董事会负责这一制度安排，有效减轻了董事会职权弱化、内部人控制现象严峻的局面。

（四）重视对国有企业经济效益的审计监督

由于受经济环境和人们对企业审计认识的制约，过去的审计往往局限于财务收支。随着市场经济的发展，企业改革的深入，必须在审查企业资产、负债、损益的真实性、合法性的同时，还要加强对效益性的审计。目前，相称一部分国有企业亏损严峻，亏损的原因是多方面的，有历史遗留问题，有客观治理体制问题，更主要的是企业自身经营不善造成的效益流失。通过企业审计监督，对企业内部控制制度进行评估和抽样测试，从财务收支入手，详细分析企业亏损原因，一方面向企业和有关部门提出切实可行的改进建议；另一方面更要通过审计手段堵塞企业效益产生过程中的“跑、冒、滴、漏”，以体现对企业资产、负债、损益的效益性监督。由于各企业情况千差万别，对企业审计监督可以采用不同的方法，包括通过采用审计查证法、审计分析法、审计评价法，从事前主要审查计划、预算及投资项目的可行性研究，事中比较经济业务的实施情况，事后评价完成经济活动的经济性、效益性和效果性等几个方面入手，对国有企业开展经济效益审计。通过对被审计国有企业的组织机构、治理体制、经营目标、政策和方法等方面的审查，揭示经营过程中的弊病和薄弱环节，找出提高治理工作经济性、效率性的有效途径，提出治理和改进措施，促进被审计单位提高经济效益。

（五）国企领导干部离任审计监督时间应适当提前

离任审计作为对领导干部进行监督的一种有效形式，近年来发挥了重要作用。但实践表明，由于审计时间滞后造成了种种弊端。一是接任者推委扯皮。接任者通常以事不关己的态度对待审计，使审计工作无法正常开展。二是审计结果失真。部分被审计单位由于怕在审计中暴露单位的一些问题，往往对审计中发现的疑问极力掩饰，造成审计结果不真实。三是审计结果不能充分使用。由于离任审计是在领导干部本人离任较长时间后进行的，审计中发现的一些问题，往往因事过境迁或其他原因而不便追究当事人责任。四是审计人员不尽其责。有的审计人员对发现的问题睁一只眼闭一只眼，对审计监督工作随意应付，草率了事。[4]因此，建议有关部门将离任审计监督的时间适当前移，即在决定领导干部作调动后至领导干部到新岗位上任前这段时间里，集中进行审计。对审计过关的，同意其到新岗位任职；对审计中发现的问题，情节轻微的，进行诫勉谈话；情节严峻的，由纪律检查部门予以党纪政纪处分；构成犯罪的，移交司法机关处理。从而杜绝干部带“病”上岗，充分发挥离任审计监督的作用。

（六）对监事会的监督结果进行再监督

监事会是依据公司法规定，由股东大会选举产生的对董事会执行业务实行检查监督并对股东大会负责的专门机构，是公司的常设机关。[5]大陆法系国家和地区都采取二元制监事会制度，即作为与董事会平行的机关，由监事会对董事和公司的行为进行监督。[6]详细而言，监事会对董事、经理在执行公司职务时违背纪律、法规或公司章程的行为，以及公司的财务收支状况进行检查监督。其治理体制和法定职责、稽查方式和手段、对违背法规人员的处理建议等，有其自身的优势。尽管监事会与审计机关在职能上有相同之处，但不能代替审计机关对国有企业的审计监督。因为监事会是国家作为股东向企业派出的，以监督企业的整个经营决策及财务活动，因而是企业内部机制的一部分，而国家审计是宏观监督，是对监督者的再监督，其监督层次高于监事会。

我国《公司法》和《国有企业监事会条例》也明确规定，政府授权机构向国有企业派出监事会和向重点大型企业派出稽查特派员，专门负责对企业财务和企业领导人员的经营治理行为进行监督。因此，在国有企业监事会逐步到位的基础上，审计机关应通过对监事会监督结果的再监督，间接地监督国有企业运营状况，发挥宏观调控监督作用。

（七）定期或不定期地开展审计“打假”行动

当前改制企业存在虚盈实亏或潜亏、做假帐、转移国有资产、诱发重大案件等问题，这些问题假如得不到遏止，将会产生严峻后果。因此，迫切需要审计“打假”，即要进行财务“打假”，要在财务收支真实、合法的基础上，对各类财务造假、违法违规行为形成的原因进行综合分析，从政策上、制度上有针对性地提出解决问题的方法和建议，为国家加强宏观经济治理提供依据。审计机关是国家的综合经济监督部门，应在企业审计中严厉查处财务造假、违背财经法纪等问题，狠抓大案要案，以达到“伤其十指不如断其一指”的效果，使审计部门真正成为国有资产的守护神。

参考文献：

[1]张荣东。论加强改制企业的审计监督[J].山东行政学院学报，2009，（3）。

[2]国务院国有资产监督治理委员会研究室。保持国企改革方向规范推进国企改制[N].人民日报（第六版），2009-09-29.

[3]汤谷良。财务案例研究[M].北京：中央广播电视大学出版社，2009.

[4]镇纪。领导干部离任审计时间应适当前移[J].中国监察，2009，（2）：57.

[5]甘培忠。企业与公司法学[M].北京：北京大学出版社，2009.

[6]史际春，国有企业法论[M].北京：中国法制出版社，2009.