审计机关执法

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一、问题的提出

审计机关在审计中发现被审计单位有违背有关财政、金融、税务、价格、投资、海关等法律、法规及其他财政收支、财务收支规定的行为，能否依据这些规定在法定职权范围内对被审计单位进行处理处罚呢？这也就是审计机关的执法主体资格问题。对此，有两种不同观点。

第一种观点认为审计机关无权进行处理处罚。理由是：有关法律法规明确规定了主管机关是执法主体，只能由法律法规明确规定的主管机关进行处理处罚。有关法律法规没有明确规定审计机关是执法主体，审计机关没有执法主体资格，审计机关进行处理处罚是越权行为。

第二种观点认为审计机关有权进行处理处罚。理由是：《审计法》及《审计法实施条例》赋予审计机关具有有关法律法规的执法主体资格，审计机关据此完全有权进行处理处罚，不是越权行为。

笔者同意第二种观点，即审计机关具有国家财政收支、财务收支方面的法律法规等的执法主体资格，有权进行处理处罚，不是越权行为。

二、审计机关能够成为有关法律法规执法主体资格的法律依据

审计机关开展审计活动依据的法律主要有三类：一是《宪法》、《审计法》、《审计法实施条例》以及行政机关共同适用的法律法规（如《行政处罚法》）。这些法律法规主要规定审计机关的职责、权限和审计程序等。二是有关财政收支、财务收支方面的法律、法规、规章等。这些法律法规主要规定对违法行为处理处罚的详细种类和幅度等，数量很大。三是解决审计争议的法律、法规，如《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等。

审计机关是《审计法》的执法主体。根据《审计法》及《审计法实施条例》的规定，审计机关除了是《审计法》的执法主体外，还可以是其他有关财政收支、财务收支的法律、法规等规定的执法主体，审计机关在法定职权范围内依照《审计法》和其他有关财政收支、财务收支的法律、法规等规定进行评价、处理、处罚。

《审计法》第四十四条规定：“对本级各部门（含直属单位）和下级政府违背预算的行为或者其他违背国家规定的财政收支行为，审计机关、人民政府或者有关主管部门在法定职权范围内，依照法律、行政法规的规定作出处理。”第四十五条规定：“对被审计单位违背国家规定的财务收支行为，审计机关、人民政府或者有关主管部门在法定职权范围内，依照法律、行政法规的规定，责令限期缴纳应当上缴的收入，限期退还违法所得，限期退还被侵占的国有资产，以及采取其他纠正措施，并可依法给予处罚。”这里的“依法给予处罚”是个原则规定，《审计法实施条例》第四条第二款进一步明确规定：“审计机关以法律、法规和国家其他有关财政收支、财务收支的规定为审计评价和处理、处罚依据。”

因此，审计机关的执法主体资格虽然没有（也没必要）一一规定在有关法律法规中，但规定在了《审计法》及《审计法实施条例》中。根据上述规定，审计机关具有有关法律、法规和国家其他有关财政收支、财务收支的规定的执法主体资格。不能以有关法律法规规定某主管机关是执法主体，没有规定审计机关是执法主体，就认为审计机关不具有执法主体资格。不能孤立、片面地看待某个法律法规，应当用联系的全面的观点去看待和理解法律法规的规定。上述立法含义在2009年审计法起草审议过程中，审计署、原国务院法制局和全国人大常委会法工委经过反复研究，形成了一致意见，是符合立法本意的。

《审计法》是审计机关的法律适用规范，起着指引的作用，指引审计机关依照其他有关财政收支、财务收支的法律、法规等规定进行评价、处理、处罚，其中包括财政、金融、税务、价格、投资、海关等法律、法规，此时有关财政收支、财务收支的法律、法规等规定就成为审计机关进行处罚的准据法，审计机关就成为其他有关财政收支、财务收支的法律、法规等规定的执法主体。比如审计机关可依照有关财政收支、财务收支的法律、法规所规定的详细处罚幅度、数额对违背规定的被审计单位进行处罚。为了消除被审计单位对审计机关执法主体资格的质疑，审计机关在作出审计决定时，除了引用被审计单位违背的上述规定外，最好将《审计法》第四十五条、《审计法实施条例》第四条第二款的规定一并引用。

三、作出上述规定的原因

《审计法》及《审计法实施条例》之所以作出上述规定，其主要原因是：

第一，审计机关是宪法唯一明文规定的地位超脱的专门监督机关。审计机关是我国《宪法》第九十一条和第一百零九条规定的监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的专门经济监督机关，地位超脱，与被审计单位没有任何人事和经济利益关系。

第二，《审计法》不可能对各行各业的各种违法行为作出统一的处罚规定。审计机关的审计范围和对象非常广泛，审计机关对与本级人民政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、军队、政党组织、社会团体、企业和事业单位，依法进行审计监督。《审计法》不可能对性质不同的各行各业的纷繁复杂的各种违法行为作出统一的非常详细的处罚规定，只能按照相关规定进行处罚。

第三，若《审计法》及《审计法实施条例》不作出上述规定，则审计机关就无法发挥法定作用。按照《宪法》和《审计法》的规定，审计机关通过对被审计单位财政收支、财务收支真实、合法和效益的审计监督，发挥维护国家财政经济秩序，促进廉政建造，保障社会主义市场经济健康发展的作用。在当前经济领域存在违法乱纪的现象甚至有时还比较严峻的情况下，假如不赋予审计机关依据有关法律法规进行处理处罚的执法主体资格，那么审计机关势必形同虚设，无法发挥《宪法》和《审计法》规定的作用。

第四，赋予审计机关执法主体资格有利于节约行政资源，降低行政成本，提高行政效率，分清法律责任。假如不赋予审计机关执法主体资格，那么审计机关在审计发现被审计单位的违法行为时，自已不能处理处罚，必定要移送有关主管机关处理处罚，但这样一来，被移送的主管机关必定要重新核实违法事实，重新取证，最后再作出处理处罚决定，这就浪费了行政资源，增加了行政成本，降低了行政效率。假如主管机关不去重新核实违法事实，重新取证，而是直接采用审计机关查出的事实作出处理处罚决定，那么一旦发生行政争议时，就很难分清是哪个机关的责任。所以赋予审计机关执法主体资格有利于节约行政资源，降低行政成本，提高行政效率，分清法律责任。

上述规定在我国法律法规中是不多见的，治理机关和兼有监督与治理职责的机关在其法律法规中都没有类似规定，这些机关的设立和职能也没有规定在《宪法》中。所以赋予审计机关执法主体资格也不会造成执法混乱的现象

四、审计实际工作中的做法

2009年，某审计机关在审计中发现有的被审计单位（企业）与其他单位（企业）签订贷款协议、擅自放贷，于是请示审计署：审计机关是否有权依据《贷款通则》（中国人民银行令2009年第2号）第七十三条关于“企业之间擅自办理借贷或者变相借贷的，由中国人民银行对出借方按违规收入处以1倍以上至5倍以下的罚款，并由中国人民银行予以取缔”的规定进行处理、处罚？

《审计署关于审计机关对被审计单位违背金融治理法规有关审计处理、处罚权限问题的批复》（审法发[2009]73号）指出：根据《审计法》第四十五条、《审计法实施条例》第四条的规定，审计机关有权根据中国人民银行令2009年第2号《贷款通则》第七十三条的规定，对企业之间擅自办理借贷或者变相借贷的，对出借方按违规收入处以1倍以上至5倍以下的罚款。同时，审计机关依据《审计法》第三十四条的规定，对企业上述违背国家规定的财务收支行为有权予以制止。

2009年，某审计机关在审计中发现被审计单位有违背《中华人民共和国价格法》的行为，并取得收入，请示审计署可否依照价格法处理处罚。《审计署办公厅关于审计机关对价格违法行为处理、处罚问题的批复》（审办法发[2009]129号）指出：对违背价格法取得的收入，可以依照《中华人民共和国价格法》和其他有关财政收支、财务收支的法律、法规规定进行处理、处罚。

2009年，某审计机关在审计中发现被审计单位存在超限额留存现金、预算外收入未及时缴存专户的行为，违背了《现金治理暂行条例》的规定并依据该条例给予罚款处罚。审计机关与被审计单位就审计机关能否依据《现金治理暂行条例》进行处罚的问题产生了争议。《审计署办公厅关于审计机关依据有关法律、法规进行处理、处罚等问题的复函》（审办函〔2009〕197号）指出：超限额留存现金、预算外收入未及时缴存专户的行为属于违背国家规定的财政收支、财务收支行为。审计机关依据国务院《现金治理暂行条例》第十一条、中国人民银行《现金治理暂行条例实施细则》第二十条第二款第二项的规定，对上述行为作出罚款处罚，是符合审计法的规定的。

《税收征收治理法》于2009年修订后，该法第五十三条第二款规定：“对审计机关、财政机关依法查出的税收违法行为，税务机关应当根据有关机关的决定、意见书，依法将应收的税款、滞纳金按照税款入库预算级次缴入国库，并将结果及时回复有关机关。”

按照该规定，审计机关对税收违法行为有权作出审计决定，税务机关根据审计决定将应收的税款、滞纳金按照税款入库预算级次缴入国库。就该法第五十三条第二款如何操作的问题，审计署办公厅发出审办法发[2009]202号文，即《审计署办公厅关于转发<湖南省财政厅、审计厅、国家税务局、地方税务局关于财政机关、审计机关依法查出的税收违法资金缴库问题的通知>的通知》。该通知的主要精神是：湖南省财政机关、审计机关在依法检查中查出有因税收违法行为应追缴的税款、滞纳金的，应将检查决定书抄送有关税务机关，并责成被检查单位向当地税务机关缴纳。税务机关应当根据财政机关、审计机关的检查决定书，依法将应收的税款、滞纳金按照税款入库预算级次收缴入库，并在入库后15日内将缴库情况表连同入库凭证复印件及时回复财政机关、审计机关。财政机关、审计机关查补的税收，国税不能计提超收分成，地税不计提征收经费，同时也不参与税务稽查分成。

五、审计机关进行处理处罚应注重的事项

审计机关依照其他有关财政收支、财务收支的法律、法规等规定进行处理、处罚时，应当注重下列事项：

第一，处理处罚不能超出审计机关的法定职权范围。审计机关的处理权主要包括：责令限期缴纳、上缴应当缴纳或上缴的财政收入；责令限期退还被侵占的国有资产；责令限期退还违法所得；责令冲转或者调动有关会计账目；依法采取的其他处理措施。审计机关的处罚权主要包括：警告、通报批评；罚款；没收违法所得；依法采取的其他处罚措施。审计机关在上述权限内结合详细法律法规等规定进行处理处罚，超出上述范围就是越权。如责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等就不是审计机关的权限，审计机关不能行使。

第二，必须是被审计单位违背财政收支、财务收支方面的法律法规等规定。如财政、金融、税务、价格、投资、海关等规定。与财政收支、财务收支无关的规定不能适用。如当事人违背《档案法》、《国旗法》、《治安治理处罚条例》的行为就与财政收支、财务收支无关。

第三，处理好与《审计法实施条例》第五十三条第一款的关系。《审计法实施条例》第五十三条第一款规定：“对被审计单位违背国家规定的财务收支行为，由审计机关在法定职权范围内责令改正，给予警告，通报批评，依照本条例第五十二条规定对违法取得的资产作出处理；有违法所得的，处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得的，处以5万元以下的罚款。对被审计单位负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，审计机关认为应当给予行政处分或者纪律处分的，向有关部门、单位提出给予行政处分或者纪律处分的建议。”审计机关必须是在有关法律、行政法规没有处罚规定的情况下，才适用该款规定。所以该条第二款规定：“法律、行政法规对被审计单位违背国家规定的财务收支行为另有处理、处罚规定的，从其规定。”

第四，处理好与主管机关的关系。审计机关与有关主管机关应当加强调解配合，假如有关主管机关已经对被审计单位同一违背行为作出处罚决定，那么审计机关就不再处罚。当然，假如审计机关已经对被审计单位同一违法行为作出审计决定，有关主管机关也不应再处罚。审计机关对不属于自已职权范围的事项，应当依法移送有关机关处理。

第五，进行处罚时要还要执行《中华人民共和国行政处罚法》关于处罚时效、依法从轻、告知、听证、缴款等规定。