审计体制改革
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[摘要]我国审计体制改革走向的现实选择应完善、维护现行审计体制，加强人大对审计机关的监督；采取审计监督与舆论监督相结合、行政处理和司法处理相结合的做法；制订审计机关负责人任职资格和任免程序，并严格执行；建立乡镇经济的审计监督机制。
我国国家审计体制建立20年来，取得了令人瞩目的成绩。但随着我国经济跨入新的历史发展阶段，审计体制需要改革创新。当务之急是，审计理论工作者和实务工作者应当对我国审计体制20年的实践进行客观、公允的评估，在此基础上根据我国国情，借鉴国外经验，解放思想，大胆探索，面向未来，面向世界，明确审计体制的改革走向，理顺审计体制的创新思路，不断取得新的成果。笔者认为，在探索我国审计体制改革走向这个问题上，有着宽广的思维空间。
一、现行审计体制20年的实践经验，为审计体制改革走向的选择提供了第一个宽广的思维空间。
按照我国《宪法》规定，我国审计体制是“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。”“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关，地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”我国将审计机关设在政府内部，在政府首长的领导下实施审计监督，属于行政型审计体制。
20年审计的胜利实践，极其有力地证实了我国现行的行政型审计体制是符合我国国情，符合我国社会经济发展规律，具有强盛生命力的。
但现行审计体制也存在着明显的不足之处，主要表现在审计机关在地方政府和上一级审计机关的领导下独立行使审计监督权。由于地方审计机关的人员编制、经费来源、福利待遇等都依附于地方政府，尤其是审计机关负责人的任免、调动、奖惩都取决于地方政府，导致实施审计监督的主体与被审计监督的对象共处在一个利益主体之内，同时接受同一首长的领导。这就使审计机关的同志常处于矛盾之中，审计机关对某些涉及地方政府利益的审计事项不得不采取“回避”、“让步”态度，在作出审计处理时，不得不考虑地方政府首长的“意向”，作出有利于地方利益的选择。这在一定程度上影响了审计机关依法审计的独立性和权威性，不利于审计事业的健康发展。
我国现行审计体制20年的实践经验，为审计工作者探索今后审计体制改革走向提供了宽广的思维空间，可以大胆地设想如下：
设想之一：将审计机关从政府序列中划出，隶属人大领导，以提升审计机关的独立性和权威性。
设想之二：现行审计体制改革的方向应当是维护现行的审计体制，完善现行的审计体制，使其能更好地为社会经济持续发展服务。而不是推倒重来。
设想之三：大胆创新，独辟蹊径，博采众长，创立起全新的具有中国特色的审计体制，使审计机关享有高度的独立性和权威性，充分发挥职能作用。
二、向世界各国多种审计体制博采众长，为我国审计体制改革走向的选择提供了又一个宽广的思维空间
参加最高审计机关国际组织的150多个成员国的各具特色的审计体制有许多可借鉴之处。在150多个成员国中，其审计体制通常划分为四种类型：第一种为立法型，审计机关隶属于立法机构——议会，向议会负责并报告工作，主要职责是审计监督政府的财政财务收支及其治理活动。目前，采用立法型审计体制的国家比较多，具有代表性的国家是美国和加拿大。第二种是司法型，审计机关称为审计法院，具有司法性质，拥有司法权，审计官员享有司法地位和权力，审计查出的问题可以启动司法程序迅速得到处理，具有代表性的国家是法国和西班牙。第三种为行政型，审计机构隶属于政府，在政府领导下独立行使审计监督职能，具有代表性的国家是中国、瑞典和泰国。第四种为独立型，审计机关独立于议会、政府、司法机构之外，直接对法律负责，由国家首脑领导。日本的会计检查院和韩国的监查院具有代表性。
各国各具特色的审计体制，为我国审计体制改革的走向选择提供了宽广的思维空间。审计工作者可以通过对多种类型审计体制的分析评估和比较论证，设计出适合我国国情的新的审计体制方案，例如：
设想之一：用立法型的审计体制取代现行的行政型的审计体制。审计机关独立于政府之外，隶属于同级人大，向人大负责并报告工作，从而强化审计机关的独立性和权威性，避免各种形式的行政干扰。
设想之二：建立起立法型和司法型相结合的新的审计体制。这种新的审计体制的特点是，审计机关隶属人大领导，向人大负责并报告工作，同时审计机关又通过法律授权，享有司法权力，当审计机关对某种重大审计事项作出审计处理决定，可以启动司法程序，强制执行，并将审计处理决定在不影响国家机密、商业秘密和技术专利的前提下公示，接受社会监督，以解决“审计难、处理更难”的难题。
设想之三：建立起独立的自成系统的审计体制。审计机关成为独立进行工作的国家最高经济监督机构，接受人大的监督，直接隶属国家主席，向国家主席负责。审计机关实行垂直领导，不受地方政府干预，但应接受地方人大的监督。
三、我国审计体制改革走向的现实选择
我国审计体制的改革直接关系到我国审计事业的持续发展，关系到我国社会经济健康运行的大事，涉及面广，影响深远，必须认真对待，慎重行事。改革应遵循如下原则：
谨慎性原则：要充分认识到审计体制改革的复杂性和艰巨性，要经过科学的论证认定，充分权衡其利弊得失，不宜草率从事。
适应性原则：审计体制改革一定要适合我国国情，与我国的国体、政体、政治环境、经济环境、人文环境、法律环境、社会环境和社会公众的价值观念相适应。借鉴外国经验要溶化于本域之中，保持中国特色，不宜生搬硬套。
渐进性原则：审计体制改革是一项需要长期奋斗的系统工程，是一个渐进式的发展过程。要最大限度地利用现有审计基础，既要有前瞻性，敢于面对未来，大胆创新；更要有现实性，保持从实际出发，稳步推进。要注重巩固阶段性成果，不要期望一次改革能够解决所有问题。
笔者经过各种设想的比较论证之后，认为我国审计体制改革走向的现实选择应当是：
（一）深化改革，维护现行审计体制，完善现行审计体制，保护并发挥现行审计体制的能量，进一步加强审计机关的审计监督力度，提升审计工作水平，更好地为我国的社会经济的持续发展服务。
理由：
1.20年的审计实践证实，现行的审计体制是符合我国国情的。20年来，在国务院和各级地方政府的有力领导下，审计机关独立行使审计监督权，其审计监督范围之广，监督单位之多，审计监督力度之大，审计监督成果之巨，以及社会公众对审计机关信任度之高，是我国审计史所未见的。目前，国务院和各级地方政府对审计工作的领导和支持不是在削弱而是在不断加强，审计监督的力度不是弱化而是在不断强化，审计机关布满着生机和活力，审计工作正迈向新的平台，因而通过深化改革完善现行审计体制的选择是正确的。
2.检验审计体制是否符合我国国情，是否能够在社会经济的发展中起到应有的积极作用，需要经历相称长的时间才能得出相应结论。笔者认为，现行审计体制实施才20年，而且前十年处在艰苦创业、摸索经验、打开局面阶段，后十年才走上健康发展之路。有些公认的审计难题，如财政预算执行情况的审计，现在还只是开了一个好头。有些工作还没有做到位，行政型审计体制的不足之处虽然有所暴露，但这并没有形成主流。目前尚不宜进行大的变动。
3.现行审计体制明显的不足之处是审计机关同被审计单位在相同的政府首长的领导之下，影响审计监督的力度和审计处理的难度，不利于地方保护主义的消除。消除地方保护的要害并不仅仅在于将审计机关划出地方政府序列。假如归属当地人大领导，地方保护主义就能完全消除吗？笔者认为，除了审计机关的领导关系可以通过改革作某些调动，以削弱地方政府的影响外，根本问题在于“三个代表”思想的落实，大家都从人民的根本利益出发，利益矛盾是可以缓解的。
4.审计体制与我国的政体、国体相关。我国果断摒弃西方多党制和三权鼎立、相互制衡的政治模式。人大是在党的领导下行使立法权力的，政府是在党的领导下行使治理国家权力的，党和人大、政府与人民的根本利益是一致的。审计机关也是为人民的根本利益服务的，不应该也不可能成为政党利益斗争的工具，也没有必要为了加强表面上的审计监督独立性而由政府领导改为由人大领导，搞所谓对立面制约。
（二）加强人大对审计机关的监督，促使其更好地依法审计，独立行使审计监督权。详细建议是：（1）审计机关应定期向人大报告工作，请人大审议；（2）人大内部设置审计专业委员会，详细负责对审计机关的监督，并帮助其解决存在问题。
理由：
1.人大是我国最高国家权力机关，行使国家立法权。由于多种原因，我国的立法工作长期滞后于社会经济的发展，人大的立法任务十分繁重。显然，在这种情况下将审计机关划归人大领导是不现实的。但是，由人大加强对审计机关的监督不仅是必要的而且是可能的。因为，人大本身有责任也有权力监督国务院和地方政府的工作，包括审计机关在内。审计机关是根据《宪法》授权依法对财经活动进行审计监督的，审计机关按照人大颁发的审计法规、会计法规、预算法规、税收法规、金融法规等实施审计监督的情况，理所当然地应该向人大报告，接受监督。
2.我国《宪法》明确规定了审计机关的职责、权限和领导关系，但没有规定审计机关的监督机制。在实际工作中，审计机关只是依法对被审计单位实施监督审计，而审计机关本身的工作却没有一个机构依法对其进行监督。实施经济监督的部门应当接受再监督，这有助于增加这些部门监督活动的合法性、正确性和有效性，避免可能出现的失误和风险。明确由人大负责对审计机关的监督是最恰当不过的。
3.随着社会经济的发展，审计监督任务越来越繁重，其复杂程度也越来越高。人大要对审计机关实施有效的监督，不投入相应的力量、组建必要的专业组织是难以奏效的。人大代表中不乏资深的懂行专家，假如组成审计专业委员会，负责审计机关的监督，并帮助解决审计监督实施过程中碰到的困难，必将受到审计机关的欢迎。
（三）为了加强审计监督的力度，扩大社会影响力，要采取审计监督与舆论监督相结合，行政处理和司法处理相结合的做法。建议：1.在审计法规中赋予审计机关一定范围的审计报告和审计处理决定的公示权，有权向有关部门和新闻媒体披露，前提是不涉及国家机密、商业机密和专利技术，以便形成强盛的社会舆论压力，促使被审计单位主动整改。2.在审计法规有关审计处理处罚的规定中，赋予审计机关以一定的范围内、一定程度的司法执行权，避免审计处理处罚决定得不到执行，审计机关依法作出的审计处理建议得不到重视、采纳。
理由：
1.审计监督与舆论监督相结合的方法国外早有经验。如美国，审计机关不仅有权利利用审计监督所把握的数据材料向国会作证，而且可以将审计结果向新闻媒体和有关部门披露。西班牙和法国的审计法院都有权公开认为需要公开的审计报告，有权向新闻媒体社会关注的审计事项及其结果。据这些国家的审计同行介绍，审计监督与舆论监督相结合的威慑力很大，被审计单位最担心的不是审计机关的处罚，而是担心自身的丑闻为政敌所利用，遭受灭顶之灾。
2.在国外，审计处理并不是一个突出的难题，尤其是在采取司法型审计体制的国家里，极少出现审计法院作出的审计判决遭到抗拒而不能执行的情况。我国审计机关属于政府序列，所作出的处理处罚属于行政处罚性质。国家审计署颁发的新的《审计机关审计处理处罚的规定》对审计处理和审计处罚的种类、依据、程序、权限等作出了明确的规定，有利于审计处理处罚的规范化，但是，对审计机关依法作出的审计建议，要求有关主管部门纠正或者对有关责任人给予处理、处罚，有关主管部门不予纠正或者不予处理、处罚的，审计机关只能提请有权处理的机关依法处理，这就很可能从此不了了之。由于缺乏司法处理权，难以体现审计处理处罚的严厉性，因此，给予审计机关适当的司法执行权是可取的。
（四）为确保审计机关独立行使审计监督权，建议有关部门制订专门的审计机关负责人任职资格和任免程序，严格执行。要适当提高审计机关负责人的任职资质，适当延长任期，以保持审计监督的持续性、稳定性，避免任意撤换和频繁更迭。
理由：
1.审计监督的质量，在很大程度上取决于审计机关负责人的品质、学识和组织能力，非凡是需要那种具有刚正不阿、一身正气、保持原则、敢于同违法乱纪现象作果断斗争的人。这种人容易得罪领导，受到冷遇，甚至受到打击报复。国家应对审计机关负责人的遴选、任命、任期、免职、奖惩等程序作出专门规定，以保证其能够独立地稳定地行使职权。
2.最高审计机关国际组织在总结各国经验的基础上向各成员国提出的有关审计的独立地位的建议中，强调审计机关官员的独立性是审计独立地位的重要体现，应当受到法规的保护，非凡是最高审计组织的官员撤换程序应由法规作出规定，以保障他们的独立性不受侵犯。这个建议也很有参考价值。
（五）建立乡镇经济的审计监督机制，促进乡镇经济的健康发展。近年来，我国农村经济发展迅速，非凡是乡镇企业的快速发展，乡镇一级政府的国民生产总值大幅上升，财力大量增加，乡镇审计也应运而生，全国从事乡镇审计的人员已超过10万人。但是，现行审计体制对乡镇审计并未有明确规定。为了保证乡镇经济的健康发展，建议将乡镇一级政府的审计纳入国家审计体系，审计监督由县一级延伸到乡镇政府一级，建立乡镇审计机关或由县审计机关派驻审计组，依法进行审计监督。
理由：
1.农村乡镇经济迅速发展，乡镇一级财政、财务收支量越来越大，资金越来越多，各种经济利益格局发生了很大变化。由于原来乡镇的财务治理基础薄弱，各项控制制度不健全，加之地方政府自行其是，乱收乱用，因而资产流失现象较为严峻，同时为村镇一些干部腐败创造和提供了条件，激化了干部矛盾，不利于农村基层政权的巩固和建造。强化乡镇审计，可以促进乡、镇、村财务治理的民主化、规范化，提高乡、镇、村财务收支的透明度，及时发现并处理存在的问题，有利于加强廉政建造，缓解干部矛盾，维护社会稳定，巩固基层政权建造。
2.乡镇经济发展虽快，但乡镇企业的规范一般不大，技术比较落伍，治理较为混乱，企业领导者的政策意识、法制意识比较淡薄，非凡是视野不够宽广，缺乏前瞻性的长远发展战略观念，妨碍乡镇企业的持续发展。开展乡镇审计，可以通过监督和帮促活动，有效地促进国家财经法规和经济政策的落实，促进企业改善经营治理，帮助企业把握市场信息，及时采取应对措施，尤为重要的是，可以帮助企业了解我国参加世界贸易组织后国内国际市场竞争格局的变化和应当遵守的游戏规则，从而减少被动，减少风险。
