绩效审计发展
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摘要:金融危机愈演愈烈,至今仍未见底,各国都采取了各种各样的应对措施。中国积极应对危机,因对措施之一便是大规模加大政府投资,高达4万亿的财政资金如何能发挥实效,引起了社会的广泛热议。审计的“免疫系统功能”将不可或缺,尤其是绩效审计。中国的绩效审计的发展取得了一定的成效但仍面临着许多问题。回顾中国绩效审计的发展历程,分析中国绩效审计的发展前景变得尤为重要。
关键词:绩效审计;发展历程;战略思考
总理日前在政府工作报告中提出,要大规模增加政府投资,实施总额4万亿元的两年投资计划。如何确保这4万亿资金用好、用实、用出效益,也就是如何把钱用在刀刃上,杜绝损失浪费,引起了人大代表以及百姓的热议。人大代表所强调的加强4万亿投资监管的三个关键点之一就是跟踪审计。因此日前应当采取积极措施,解决当前阻碍绩效审计发展的问题,全面推动绩效审计的发展,为中国经济发展保驾护航。
一、中国绩效审计的历史实践与特点
(一)绩效审计实践的三个阶段
1.审计署成立初期至20世纪80年代末。审计机关积极开展了绩效审计理论研究和试点工作,提出:“从财务审计入手,加以分析,落脚到经济效益。”据1984年审计资料记载,当时,全国有22个省、市、自治区的270个县以上审计局,对1263个部门和被审计单位进行了试审,试审中充分注意到经济效益问题,诸如:天津铁厂经济效益审计报告、湖北省两户纺织企业效益审计报告、辽宁卷烟厂效益审计报告、山西小氮肥行业经济效益审计报告、鞍钢和山东审计局关于企业内部控制制度评价报告,都是当时比较典型的经济效益审计实例。
当年,全国审计机关共审计出各类问题总金额30692万元,其中属于经济效益差的是9195万元,通过试审,对改善企业经营管理,提高经济效益,增收节支起了积极作用。20世纪80年中期以后,绩效审计基本处于停滞状态。
2.20世纪90年代。1991年初,全国审计工作会议要求:“各级审计机关都要确定一批大中型企业进行经常审计,既要审计财务收支的真实性、合法性,又要逐步向检查有关内部控制制度和经济效益方面延伸,并作出适当的审计评价,推动经济效益的提高。”
在这个时期,中国审计机关还结合宏观经济财务收入审计,开展了一些事后来看带有宏观经济效益审计性质的经济监督活动。
3.加入WTO后的绩效审计情况。在专项资金投资项目审计方面,开始注入了绩效审计内容,如进行了绩效调查审计,在外资审计领域,明确提出其审计目标是提高外资使用效益。不少地方审计机关积极制订计划,在投资项目和专项资金等财政投入较多的部门,实施绩效审计,取得一定成效,向审计现代化迈出可喜一步。
(二)中国绩效审计特点
绩效审计走进中国这些年,理论研究和实践活动尽管时断时续,然而,它仍然体现了自己的特点。
其一,根据中国不成文和成文(《审计法》)法律条文关于“真实、合规、效益”的规定,把绩效审计与财务审计结合起来,或更严格意义上说,绩效审计寓于财务审计之中。其二,主要以国有企业为审计对象,即是微观经济领域的效益审计,且较多地集中在其财务成果的分析上,对经济活动审计评价的深度和广度都需要进一步开拓。其三,绩效审计主要由企业内部审计机构进行,国家审计机关尽管试验性地实施了一些绩效审计,但与内审机构比要少。其四,事后审计多,事前审计尚不多见,而事中审计,即对经济活动过程中的控制和调节,以推动被审单位改善未来经济效益,实现其潜在利益则更为少见。
(三)绩效审计的初步成效
其一,通过对国有企业绩效审计或调查,初步摸清了被审单位资金运行的效益情况及存在的主要问题;其二,一定程度上促进了企业的经济效益的提高;其三,一定程度上改善了被审企业的内部控制制度;其四,一定意义上开拓了政府审计领域;其五,专项资金审计或审计调查、基建项目审计或审计调查对未来绩效审计发展,具有典型意义。
(四)中国绩效审计存在的问题
1.在现行审计体制下,中国审计机关自成立以来就一直围绕着党政工作中心实施审计监督工作,显然这种对国家审计的定位就在一定程度上影响了审计监督朝服务于人大立法监督方向的转移。
2.在现行审计体制下,审计监督的对象、范围、目标、结果等往往受某个或某些大权在握的领导的个人意志所左右。在现行审计体制下,决定审计根本大事和工作重点的决策者必然是政府首长而不是审计机关自己。这样审计工作的安排就与政府首长工作职责、政绩评价甚至个人偏好有直接或间接的关系。
3.在现行审计体制下,目前绩效审计主要面临的问题之一,就是对审计出的问题没有明确的责任追究机制。
4.中国的现行审计体制不利于绩效审计的发展。当前绝大多数的预算决策及项目投资的决策和使用权集中在政府或个别负责人手中,权力的集中往往伴随着权力运作上缺乏透明度,如再得不到有效的监督制约,既容易产生权钱交易等腐败行为,又容易纵容决策随意性和长官意志等现象发生,从而无可避免地使财政资金出现巨大的浪费和损失。由于许多问题与政府行为有关,审计机关也无可奈何。
5.国家审计机关对在中国条件下,如何实施绩效审计,缺乏一个战略性认识,缺乏一个系统、完整的具有战略性、宏观性的思路,缺乏一部战略性发展规划。绩效审计方面有组织的理论探讨、人才培训很是欠缺。
二、中国发展绩效审计的战略思考
(一)应用符合中国国情的战略目光,重新认识绩效审计在中国审计的地位
我们讲的中国国情,自然是中国审计直面的国民经济活动,要点有二:一是国民经济发展中长期存在的高速度低效益且重速度轻效益问题;二是经济活动中存在的大量严重违纪违规、经济犯罪问题,这两个问题给国民经济所造成的后果和危害是一样的,长时间以来,人们对国民经济发展中的低效益,甚至不讲效益,不认识,甚至熟视无睹。
在中国发展绩效审计,可以说是为解决国民经济发展低效益、轻视效益问题,找到其中一条出路。人们称审计者是经济医生,我希望经济医生把绩效审计作为中医药方,对中国国民经济低效益采用既治标又治本的中医疗法,而把财务审计作为头疼医头、脚疼医脚、应紧应急的西医药方,对经济活动中的违纪违规、经济犯罪,采用西医疗法。只要尽我所能,定有成效。
(二)宏观绩效审计范围和重点
1.财政预算支出计划审计。通过审计弄清有无因支出范围和用途计划不当而可能造成损失浪费现象,这种事前审计是把其作用在预算过程中,从源头上提高财政资金的节约度。
2.财政决算审计。通过对财政预算执行结果的审计,弄清被审单位所花费的财政资金是否获得了效益,这种事后绩效审计的作用在于帮助被审单位总结经验,挽回效益方面损失,从而促进财政资金运行的有效性,或潜在效益。
3.投资项目审计。是对国家投入的建设资金经过投资活动取得的有用效果进行审核和评价。投资项目效益审计标准是:(1)是否以最低的消耗、最少的投资、最好的质量和最快的速度形成最大的综合生产能力;(2)能
否提高社会劳动生产率,降低投产后的生产成本和提高产品质量,加快投资回收;(3)能否为国家提供最大效益,这是杜绝中国民经济发展低效益最重要之渠道。
4.金融审计,即主要对信贷项目计划执行及其结果的审计,在中国金融行业,贷款项目没效益甚至副效益“打水漂”问题十分惊人,审计机关除着力审计其违纪违规、内外勾结的经济犯罪案件外,势必要把对贷款项目效益审计提到日程,这也是解决经济发展低效益的非实行不可的举措。
5.税收审计。通过绩效审计弄清税源流失所造成的损失,以提高税收率。
6.专项资金审计。国家专项资金繁多,审计机关应根据实际情况,选择带有典型主义的资金项目,通过绩效审计,提高其资金使用效果。
(三)微观绩效审计范围和重点
对其绩效审计范围主要是:(1)评价企业效益的指标状况,诸如对活劳动的经济效益指标(包括生产率与工资利润率),物化劳动的经济效益指标(包括单位产品原材料消耗率和单位设备产品率),劳动占用量和劳动消耗量的综合效益指标(资金利润率和成本利润率)等的评价;(2)经济效益指标体系计划管理情况;(3)经济活动分析制度和内部控制制度的建立和健全情况。通过绩效审计,确保企业潜在经济效益的实现。
(四)加强绩效审计立法
绩效审计急需强调人大立法监督。从绩效审计的产生和实质看,绩效审计是为了提高政府预算和公共资金支出的透明性和有效性,是为了增强对政府受托经济责任更深层次的评价与监督,这显然就有利于加大对政府公共权力约束的力度,这也正是建立良好宪政所需要的。要积极探讨适合绩效审计的一套完整的评价方法和标准,使绩效审计的监督成效公平、公开。
(五)加快绩效审计人才培训
一个有效的绩效审计工作者,必须具备宏观经济知识和意识;具备宏观透视能力和较强的信息意识;具备高度敬业精神和社会责任感;具备专业竞争能力和判断力。这些应当是绩效审计人才培训要实现的目标,也是绩效审计工作者为之奋斗的目标。
(六)学习和借鉴西方先进绩效审计经验
西方工业化国家的绩效审计经过半个多世纪的发展,已进入一个更为现实的阶段,它们的绩效审计成功经验,同样是人类的宝贵财富,必将为我发展绩效审计以启迪。
合理安排,循序渐进,逐步摸索绩效审计新路子,创建一套适合绩效审计的操作模式与报告模式。绩效审计是更高层次的审计监督,由传统的财务收支审计向绩效审计发展,已成必然。但就中国目前的经济社会发展水平、对经济秩序状况以及审计工作质量和人员的总体素质而言,要达到这方面的要求,还有很长的路要走。
参考文献:
[1]张友伟.绩效审计实践及其难点问题[J].江苏经贸职业技术学院学报,2006,(1).
[2]张菊云.浅谈政府绩效审计[J].现代审计与经济,2008,(6).
