效益审计建议探讨

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关于效益审计的概念，世界不同国家有不同的称呼，如：美国由“3E审计”到现在的“绩效审计”，英国称“资金价值审计”，澳大利亚称“效率审计”等。我国目前审计工作的主导方面还是财务审计，效益审计仍处于探索阶段，较多集中在财务成果的分析上，对经济活动本身所进行的审计评价缺乏足够的深度。笔者认为，效益审计就是利用专门的审计方法和依据一定的审计标准，对被审计单位资源利用的经济性、效率性、效果性进行评价。效益审计的目的是为了对被审计单位或项目的经济活动的有效性进行监督和评价，以考核有关经济责任的履行情况，并促使被审计单位提高效益。

一、目前我国效益审计的现状。

从审计的发展阶段来看，我国审计工作仍处在财务审计阶段；从总体上看，目前全面开展效益审计的条件尚不具备。但我们必须从我国的国情出发，积极探索有中国特色效益审计的路子。

（一）把效益审计作为一个独立的审计类型进行探索。

开展效益审计，不能仅仅在财政财务收支真实合法的基础上加一些效益审计的内容，要把效益审计作为一项独立的审计类型进行全面实践和探索。效益审计的开展是一个系统工程，从立法、内部制度、审计规范、人才、资源、技术等各方面都要进行建设，既要积极借鉴和学习国外效益审计的成功经验，又不能完全照搬它们绩效审计的模式，只有将效益审计作为独立审计类型，效益审计才能顺利进行，才能达到预期的目标。

（二）目前我国效益审计主要以财政性资金为主，重点揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失等重大问题。

经过这些年的研究探索，我们对效益审计形成了一些基本的认识：第一，目前效益审计的范围主要是财政性资金，目的是促进提高财政资金管理水平和使用效益。如固定资产投资审计以及一些财政专项资金审计今后应主要以开展效益审计为主。第二，我国目前的效益审计还应以揭露问题为主，重点揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失问题，而不可能象国外那样搞全面的效益评估。不能满足于在真实合法审计中发现一些效益方面的问题。总之，开展效益审计不能完全照搬国外绩效审计的模式，必须从我国的国情出发，积极探索中国特色的效益审计路子。

（三）目前我国开展效益审计存在的问题和困难。

近年来，我国审计工作的主导方面还是财政财务收支的真实、合法性审计，在效益审计方面也做了一些积极尝试，如对三峡移民资金审计、国债投资项目及部分财政专项资金的审计中，加入了部分效益审计的内容，也取得了一些成果，主要体现在审计信息成果的利用上。但总的来说，效益审计的开展状况仍不理想，如开展范围小，层次低，大多数单位仍以财务审计为主，效益审计较多集中在财务成果的分析上，对经济管理活动本身所进行的审计评价缺乏深度，对政府的效益审计没有展开，审计手段落后，事后审计居多。再加上目前财务审计任务比较繁重、审计人员的知识结构和业务素质不能适应效益审计的要求、还没有较完整的效益审计法律法规体系和科学可行的效益审计评价标准等，我国大规模开展效益审计的路还很长。

二、进一步做好效益审计的几点建议

效益审计是审计工作的发展方向，是现代审计的主流，审计署《五年规划》中对今后开展效益审计提出了明确要求。效益审计的开展是一项系统工程，需要外部立法、内部制度、人才、资源、技术等多个方面的建设：

（一）进一步加快效益审计理论研究，用成熟的研究成果指导实践。

我国效益审计起步较晚，从事效益审计理论研究的人较少，有价值、相对成熟的理论成果也不多，效益审计研究的专著也比较少。可由审计署统一组织，选定一些事关我国效益审计发展的课题进行攻关，必须采取超常规的做法，加大研究力度，借鉴国外先进的效益审计理论和方法，尽快取得较成熟的、符合我国国情的效益审计研究成果，为我国开展效益审计提供理论指导。

（二）尽快建立效益审计的法律、法规体系。

首先，要完善效益审计的法规体系。依法审计是审计的基本原则，法律依据是开展效益审计的关键，只有以法律、法规的形式把效益审计确定下来，审计人员在进行审计时才有法可依。这些年来有关审计的法律、法规出台不少，影响较大的有《审计法》、《审计法实施条例》、《国家审计基本准则》等，但其中论及效益审计的篇幅很少。完善效益审计法规体系既是对效益审计的工作的规范，也是深化和拓宽效益审计的保证。其次，要认真总结经济责任和专项资金审计中取得的经验，结合财务收支审计的审计准则，制定比较系统、操作性较强的效益审计准则。在准则中要对效益审计对象、审计目的、审计程序、审计报告形式等作出规定。最后，尽快建立一套科学可行的指标评价体系。效益衡量标准体系是审计人员对效益的高低优劣进行评价或判断在参照系，具有科学性、系统性、层次性和计量性等特点。效益审计指标内容应包括对经济效益的评价和对社会效益的评价。经济效益的评价可以参考企业的经济效益指标评价而定，对社会效益的评价可以根据不同行业、不同性质的内容而定。社会效益很难用定量指标来衡量，而定性指标有时难以保证公平，在制定社会效益评价指标时，可以给出一些原则性较强的定性规定。针对弹性较大、容易使公平性受到损害的项目或领域，要通过认真总结经验后再做一些补充性的规定来不断完善。

（三）强化培训，使审计人员尽快掌握效益审计的本领。

目前，我国审计人员多数来源于传统的财务部门和审计、财经会计类大专院校毕业生，缺乏如工程类、计算机、管理学、心理学、法律类等专业人才，人员配置缺乏复合性，知识结构难以满足效益审计的要求。审计人员的结构近期发生较大的改变可能性不大，除了加快从社会上引进专业人才之外，我们的重点应加强对现有审计人员进行效益审计培训，使审计人员尽快掌握效益审计的本领。培训方式上，可由审计署统一组织，以大专院校为依托，为特派办、地方审计机关培养效益审计的业务骨干。培训的内容不仅包括国内外效益审计理论研究成果，而且重点要突出效益审计实务的培训。如配合对某一领域或行业效益审计，进行审前培训，着重拓宽审计人员的思路，使审计人员具备创新能力，发现与财务审计不同的问题，能够以联系发展的观念看待和解决审计查出的问题；进行效益审计方法的技术培训，重点提高审计人员效益审计的能力和经验；进行具体效益审计项目的技能培训，如统计学、环境学、社会科学、计算机等；进行政府环境培训，使审计人员深刻地了解政府工作并对政府业绩形成有价值的判断。

（四）正确处理效益审计与传统审计的关系。

从总体上看，全面开展效益审计的条件尚不完全具备。目前，我国整个经济社会的管理水平还不高，财经领域违法违规问题还比较普遍，在这种基础上开展效益审计，脱离传统的财政财务收支真实、合法性审计，全面开展效益审计是不现实的。《五年规划》中也指出，我国目前效益审计还应以揭露问题为主，重点揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失问题。审计实践中，我们要把效益审计同财政财务收支审计、专项资金审计、政府投资项目审计和经济责任审计结合起来，在其他审计类型和方式审计中增加效益审计的成分，既可以提高这些审计的广度和深度，提升审计成果的质量，又可以突破传统财务审计方法，培养训练审计人员。同时，要克服旧习惯和方式的制约，简单地将效益审计导入传统审计，使效益审计缺乏实质的内容，跳不出传统审计的圈子。在具体实践中，审计人员首先要制定好审计计划，作好审计调查。如发现被审计单位的财务收支活动严重不实，则不能再进行效益审计而应进行传统的真实、合法性审计；如只发现一部分资料不实或小范围违规，则可重点开展效益审计。

（五）做好效益审计的试点工作，合理选择效益审计的切入点。

首先，在目前情况下不宜在所有领域全面开展效益审计，要根据审计机关现有能力和审计资源的现状，在一些关键领域开展效益审计的试点，摸索方法、积累经验，为效益审计的逐步规范、全面开展做好准备。如选择公共财政、投资等重点领域、重点部门，对资金投入量大、政策性强及社会关注程度高的焦点等项目，积极开展效益审计。其次，要合理选择开展效益审计最佳切入点。选择效益审计切入点要考虑以下几个方面因素：一是难易程度。不能选择审计人员难以胜任的项目，应选择在人员素质、工作基础、审计资源等条件下能够做好的项目来试点。二是被审计单位的接受程度。开展效益审计要加大对被审计单位的宣传，需要被审计单位积极配合，如果所审内容与现有工作跨度太大，转型过快，被审计单位可能难以接受，审计难度会加大，审计结论也不容易被接受，也达不到促使被审计单位提高效益的目的。三是社会的需要。要选择那些政府的社会普遍关注的热点、焦点的项目和领域去开展效益审计，这样才会得到政府的社会的支持，审计结果才能受到重视，审计成果才能发挥作用。