乡村审计中的经济责任初议

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目前，乡镇审计走过它曾经有过的不甚规范的辉煌，正处在发展与否的动荡中。一方面由于乡镇企业改制，乡镇审计的工作范围缩小近一半；另一方面由于地方机构改革，乡镇审计机构能否继续保留不容乐观。今后如何发展，本文认为应在分析乡镇审计的审计空间有多大、能在哪些方面发挥作用、国情能为乡镇审计提供什么样的工作环境的基础上，根据当前综合现状，探索争取乡镇审计存在形式的途径和推动乡镇审计工作的方法。根据我市十多年乡镇审计工作的开展和发展，本文在此提出这样一个观点：抓住经济责任审计的契机，争取建立稳定的乡镇审计机构，逐步推动乡镇审计事业的发展。

一、乡镇审计形成的原因和现状

研究乡镇审计的存在与发展，首先要讨论一下乡镇审计的成因与现状。

（一）乡镇审计形成的原因

无庸置疑，乡镇审计是自发形成的。其原因大致有以下几个方面：

1、国家审计和内部审计在经济工作中所发挥重要作用的启示。国家审计机关成立后不久，根据审计中存在的问题，从扩大审计监督面出发，提出建立健全内部审计监督。1985年内部审计开始起步，1986年，已经有一部分部门和大中型企业建立了内部审计机构。国家审计机关和内部审计机构建立后，在促进财经纪律、加强内部控制制度、规范财务管理、打击经济犯罪等方面发挥了重要作用，乡镇的一些领导面对市场经济发展而日益增多的经济问题，从国家审计和内部审计中受到启发，开始借助审计的形式，加强本地区的经济监督；

2、乡镇企业的迅速崛起和大规模发展的需要。二十世纪80年代中期，经济改革带来了农村乡镇企业的发展，到1991年，就镇江市而言，已有乡镇企业5632家，年产值约88.4亿，年利税约3.8亿。与乡镇企业迅猛发展相悖的，是乡镇企业的管理问题，一方面因企业内部管理水平底、制度松散、漏洞多等因素，很难有大的发展；另一方面由于外部对乡镇企业管理没有规范的制度，再加上分配的不公，导致一些非法侵占集体财物行为的发生。乡镇企业作为乡镇政府的收入来源之一，其发展好坏、效益高低直接受到政府的重视。掌握家底、及时了解经营中的状况，成为乡镇政府的需要。于是，乡镇审计作为管理、监督的手段受到部分重视经济管理工作的乡镇政府的重视。

3、加强监督和规范行政村（包括组）经济管理的要求。市场经济的发展，行政村、组的集体积累也在增多，管好、用好集体积累成为村民的一致要求，由于村级财务管理一直比较薄弱，部分村、组干部趁机营私舞弊、损公肥私，影响了干群关系，乡镇政府从加强村、组管理，稳定干群关系出发，也希望通过审计的监督作用，来促进行政村、组的财务管理规范，减少违法违纪行为。因此，乡镇审计作为促进行政村、组财务透明度，查处行政村、组违纪行为的一种手段得到乡镇政府重视和村民的欢迎。

（二）乡镇审计的现状

由乡镇审计的成因，我们可以看出它的自发形成有着必然性。但是，当成因部份消失后，其存在就立即陷入一种进退维谷的状态。世纪之交，乡镇审计的机构状况和工作开展的力度不仅使原来的各地区发展不平衡进一步加大，还进入了一种不稳定状态。一些原来搞得很有成效的乡镇，现在已难觅审计的踪影。其原因大致可以分为二个方面：

1、乡镇审计的建立无制度保证，带有先天不稳定因素。乡镇审计的建立与否，并没有制度的约束与保证，完全依靠当地政府领导的工作思路和工作方法而定。重视经济管理的乡镇领导一般会重视审计监督在经济管理中的作用，就有可能考虑解决审计机构、人员编制等问题，当地的乡镇审计工作就能正常开展，并取得一定的成效，如我市的丹徒县的一些乡镇；反之，就会不太重视发挥乡镇审计的作用，在这些地区，乡镇审计机构常常不能得到落实，人员往往不够稳定，工作时起时伏。有时领导班子一调整，审计工作就无声无息了，如我市的扬中市的某些乡镇。

2、乡镇企业改制，原来的审计的范围缩小。1999年以来，乡镇企业改制，原归乡镇集体所有的企业被股份制、租赁制以及私营等形式替代。就乡镇政府而言，改制后，不再直接管理乡镇企业，原来一些因乡镇企业发展而发展起来的乡镇审计一下子失去了用武之地，审计监督如当初自发形成一样，开始自发衰弱，我市的丹阳市、扬中市的部分乡镇就是如此。

由乡镇审计发展的成因和现状看，乡镇审计发展的部分成因已消失，部分成因则依然存在，也就是说发展的基础和弱化的因素共存，要继续发展需要新的推动力。

二、以经济责任审计为契机，重树乡镇审计旗帜，推动乡镇审计工作的开展。

经济责任审计是加强干部管理和监督工作的一个重要环节，能在一定程度上促进领导干部加强任期内责任意识、遵法意识和廉政意识。中办、国办文件下发后，今年中纪委、组织部等五部委又联合下发了《关于进一步做好经济责任审计工作的意见》。上述文件虽然没有直接涉及乡镇，但在乡镇推行有其必要性和可能性。

（一）在乡镇开展经济责任审计的必要性。

1、对乡镇各部门开展经济责任审计是促进其廉政建设的需要。乡镇设有七站八所，长期以来，其负责人常常得不到有效的监督。对这些单位开展经济责任审计，有利于加强这些单位的廉政建设，减少向下收费的随意性和开支的随意性。

2、对行政村、组负责人开展任期经济责任审计是行政村、组财务公开、密切干群关系需要。近几年来，乡镇审计反映出来的村级负责人以权谋私、非法侵占集体财物的事例不在少数，影响了乡村基层组织的稳定，开展对行政村、组负责人的任期经济责任审计，有助于促进这些负责人学法、懂法、执法，加强工作责任心，减少违法乱纪行为，促进农村的社会稳定。

3、对从事财务工作的主要负责人进行任期经济责任审计是加强财务监督的需要。在农村，财务管理普遍不够规范，这几年，乡镇审计也揭露了一些主办会计、出纳贪污的案例，有的已经造成无法挽回的损失，对这些从事财务工作的人员进行任期经济责任审计，能在一定程度上促进村级财务工作的规范性，保护集体资财的安全。

（二）在乡镇开展经济责任审计是可行的。

1、领导干部任期经济责任审计自"两办"规范下发以来，受到各级政府的重视。乡镇政府做为一级基层组织，也十分重视这项工作。当前，开展任期经济责任审计的大环境非常有利，这是在乡镇开展离任经济责任审计的重要保证。

2、离任经济责任审计在乡镇已开展多年，为进一步开展领导干部任期经济责任审计奠定了基础。厂长（经理）离任经济责任审计在乡镇已开展10多年，积累了一些成功的经验和做法，为进一步拓展和规范基层领导干部和从事经济工作的责任人的任期经济责任审计打下了良好的基础。

3、任期经济责任审计受到农民的拥护，有着广泛的群众基础。随着我国农村民主意识的提高，村民们要求民主理财、公开理财的呼声很高，如丹阳市高桥镇有16个行政村，就有11个要求进行审计，审计办公室也常常接到上访的村民。因此，在乡镇开展离任经济责任审计不仅是很有必要，也是切实可行的。

（三）建立稳定乡镇审计机构的设想

推行乡镇审计，必须要建立一个具有一定权威，且相对独立、稳定的机构。就我市而言，目前最健全的是丹徒县的乡镇审计所，它是做为乡镇事业单位列入编制的，而其它市县的机构设置则是多种多样，离建立稳定的乡镇审计机构还相去甚远。从当前乃至近一时期乡镇审计的审计空间、工作环境和推行任期经济责任审计的要求看，乡镇审计机构的设置拟以以下两种形式较为可行。

1、按照内部审计机构的设置，在乡镇政府设立审计室。可与监察部门合署办公。五部门联合发文中规定"各级行政机关、企事业单位要进一步健全内部审计机构，充实审计力量，积极开展本部门（单位）经济责任审计工作"，乡镇政府做为一级行政机关，从健全内部审计机构的角度，应当设立审计办公室，其隶属关系为乡镇政府。审计机构人员以2--3人为宜，经费来源可从两方面解决，一是乡镇财政拨款，以解决人员经费；二是接受委托审计的适当收费，以弥补事业的费的不足。其审计范围是：（1）乡镇政府各部门负责人任期经济责任审计；（2）乡镇预算外资金和各类专项资金审计；（3）行政村、组负责人任期经济责任审计；（4）行政村、组和有关企事业单位主办会计及出纳会计任期经济责任审计；（5）其他受委托项目审计。业务受国家审计机关指导。

2、在乡镇"人大"设立乡镇审计机构。其隶属关系为"人大"，人员采用聘用制，设立2--3人。经费来源：人员经费解决的途径有两条：一是有条件乡镇可以在财政的"人大"预算经费中增加乡镇审计经费；二是没有条件的可以采取由乡镇"人代会"通过，采用行政村和企业统筹的办法解决。事业经费主要依靠接受企事业单位、行政村委托审计收取的审计费来解决。审计范围：一是"人大"安排的审计项目，主要包括：乡镇政府各部门负责人和行政村、组负责人任期经济责任审计；乡镇各项预算外资金和各类专项资金管理、使用情况的专项审计；二是接受社会委托自行安排的审计项目，主要包括：接受行政村、组和有关企事业单位委托，对其主办会计及出纳会计进行的任期经济责任审计；接受其他社会经济组织委托对委托项目进行的审计等。

以上两种机构的设置，本文认为以前者为优。各级国家审计机关可以以五部门联合发文为依据，积极争取在政府机构中解决，这样能使乡镇审计规范化、制度化，从而一举解决乡镇审计人员的后顾之忧，有益于乡镇审计工作的开展。在前者解决不利的情况下，从"人大"寻找突破，采用人员聘用制和经费统筹的办法暂时坚守乡镇审计这块阵地，等将来有条件了再从根本上解决，也不失为一种积极的办法。总的是出于这样一种思考：乡镇审计经过10多年的发展，已经有了一支相对成熟的队伍，在乡镇经济发展中也做出了很大贡献，如果由于一些不正常因素而使之弱化，将对乡镇经济的健康发展产生不容低估的损失。因此，国家审计机关从经济监督的宏观角度出发，应当积极、主动地通过各种渠道，建立、健全、稳定乡镇审计机构，推动我省乡镇审计事业的发展。